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积极推动绿色金融法治建设

杨姝影马越 //m.auribault.com 2014-11-13 来源：中国环境报

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　　近年来，绿色金融在我国备受关注。但一直以来，我们并没有从战略层面对金融体制与环保制度进行统筹，而仅仅是把金融政策作为环境管理战术层面的一种手段，没有充分发掘金融体制对于环保的根本性、全局性作用。党的十八届四中全会研究全面推进依法治国重大问题，这是推动绿色金融发展的重大机遇。我们要在国家依法治国的整体框架下，以推动绿色金融的法治建设作为一个相对独立的改革方向，最终确保绿色金融在法制框架内稳健运行。

　　金融业环境责任的法制化是促进绿色金融发展的关键

　　一是以立法的形式确立金融机构的环境损害责任。

　　1980年美国颁布《综合环境响应、赔偿和责任法》（又称《超级基金（Superfund）法案》），提出对已污染场地进行清理的要求。通过这项法案，国会授予联邦政府从潜在责任方收取与污染场地的认定、评估和清理等有关成本费用的权利。由于超级基金法案建立了无限连带责任制度、具有追究既往的法律效力，且执行异常严格，使得投资贷款的银行可能因为投资者的违法行为而承担责任。

　　1990年，舰队保理公司案，法院判定舰队保理金融服务公司对持有借款人用于清偿的资产负有环境整治责任。此案件之后，据美国银行协会的调查显示，由于存在可能涉及环保法律责任的风险，美国62.5%商业银行拒绝了相关的贷款，甚至其中45.8%的银行在之后完全拒绝了诸如化学设施、待处理液等环保风险较高的产业贷款。2003年，来自美国环保局生态系统研究部的调查显示，由于银行担心会陷入承担无限责任的困境，64%的受访银行会定期审查低限额贷款的环境风险。

　　可见，明确金融机构的环境责任，立法是关键。只有国家在环境责任的立法上对金融机构的环境责任进行明确，才能使金融机构有动力去防范环境风险，帮助客户减少污染。

　　二是通过建立相关法律法规，加强对长期资本以及政策性金融机构环境责任的监管。

　　所谓长期资本是指那些关注长期稳定收益而非短期巨额回报的资本类型。比较典型的长期资本有国家主权基金、养老金、企业年金、保险资金等。长期资本与政策性金融机构因具有公共属性，其投资应符合国家整体利益和社会效益，其中包括应尽可能避免投资项目对环境和社会产生负面影响。目前，虽然中国社保基金理事会已将“责任投资”规定作为全国社保基金投资的原则之一，一些政策性银行也制定了执行绿色信贷的相关政策，但由于缺乏强制性监管和与执行政策相配套的实施细则，实施效果并不理想。

　　因此，只有尽快修订《公司法》、《证券法》等相关法律，规范长期资本投资机构和政策性金融机构的投资行为，以立法强制信息公开，才能真正使其投资行为符合环境责任。

　　严格的生态环境保护法律制度是绿色金融的内在动力

　　当前，影响绿色金融发展的最重要因素是法律及其执行体系。发达国家的经验表明，更加严格的环境保护法律体系，将会给企业带来高额的成本，进而影响到金融机构的借贷资金安全，迫使金融机构慎重考虑由环境问题引发的金融风险，并进行相应的环境风险防控。

　　《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。这将为绿色金融在中国的发展起到关键的推动作用。

　　一是严格的环境保护法律体系，将会激励金融机构提高风险防控能力。

　　随着中国环境形势的不断恶化，各种涉及环境问题的法律、法规和环境标准将会大量出台，并且日趋严格。不良的环境表现会使金融投资客户盈利能力下降，并最终危及债务安全，增加客户偿还债务的风险，进而对投资者产生不利影响。因此，金融机构无论从事何种业务，都应将环境风险作为一种新的风险予以足够的重视，并且在投资前就应识别出来。

　　国际上很多金融机构为了降低运营风险，已将潜在的营业收入、成本及风险整合到日常业务中。有些银行甚至从环境与可持续发展的角度，规定了必须禁止或限制参与的领域。例如，汇丰银行规定，对于处于联合国教科文组织世界文化遗产保护地或拉姆萨尔湿地公约保护地内的运营和建设项目，汇丰银行将不提供直接支持的金融服务。

　　近年来，由“全球气候风险投资者联盟”开展的一项调查发现，70%的资产所有者正在寻求那些负责任的企业，这些企业具有更好的治理能力，较少的环境和社会成本以及较高的投资回报率，这些企业也因其投资风险更小、发展机会更多，并且具有更加安全的长期经营能力而得到投资者的青睐。

　　二是环境风险的引入，将改变传统的资产定价和审核方式。金融机构在进行项目财务评估的时候，需要根据实际情况予以适当调整。

　　2013年8月，两大评级机构标准普尔和惠誉纷纷下调了中国两家最大的水泥企业的信用评级及评级展望。评估者认为造成这种状况的主要原因是市场需求疲软以及日趋严格的环境保护法律法规。

　　此外，对环境风险管理不善会导致银行等金融机构对抵押品的错误定价，从而面临金融风险，土地污染就是一个很好的例子。如果客户向银行贷款时提供较多的抵押品，银行通常会减低贷款价格，这虽然在一定程度上降低了信贷风险，但还要看银行能否使用这些抵押资产，以及这些资产能否保值。如果受到环境恶化的影响，用作抵押的不动产有可能发生贬值。因此，金融机构有必要对抵押土地的利用历史和现状进行评估，以便深入了解棕色地块存在的环境风险。

　　《决定》明确提出，制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规，促进生态文明建设。这将会加速相关领域的立法和法律法规的修订进程。企业面临的环境风险也将随之而来。

　　因此，尽快加强能力建设对金融机构来说将尤为重要。要科学地将环境因素纳入金融机构的风险管理，提高金融机构风险评估能力，使银行经理能够了解环境风险对客户信用可靠性的影响程度。这不仅会使金融机构尽快适应和有效规避未来的环境风险，也会提高金融机构风险防控的整体水平。

　　健全的环境保护法律法规，为绿色金融市场提供了一片新天地

　　一是明确环境污染损害赔偿责任，将会促进环境污染责任保险的实施。

　　目前，环境污染责任保险主要由环境保护部、中国保险监督管理委员会等部门联合推动实施。这虽然在一定程度上保障其在特定区域和范围内实施，但从长期发展来看，缺乏法律保障还是制约它的一个关键因素，因为企业没有投保的法律义务。完善污染损害责任划分和认定的法律法规，强化环境损害责任追究制度，加强对环境事件肇事者的刑事和民事责任追究，使环境事故肇事者承担包括财产、人身和生态环境损害等全面的污染损害赔偿责任，将会对企业形成足够的外部压力，迫使企业主动加强环境风险管理，购买环境污染责任保险。

　　二是严格的环境立法，将创造巨大的绿色投资机会。

　　环境法律趋严必然强化政府和企业对环境污染治理的责任，环境污染治理责任的履行必然带来市场需求。例如，专家预测，未来几年内我国的绿色投资需求将达到每年两万亿元人民币。绿色投资也将由此成为今后金融机构投资的必然选择。

　　三是环境问题的引入，为金融产品的创新提供了有利的发展机会。

　　金融机构可以通过金融产品创新来降低风险，甚至可以获取利润。例如，开发绿色债券、绿色股票指数、绿色保险（包括气候保险）、环境类期货和期权及环境类资产证券化等金融产品。

　　将环境融资需求法律化是绿色金融的有力保障

　　一是我国的环境立法应与环境融资需求相结合，建立具有可持续性的新型环境融资平台。

　　美国针对土壤、水、大气的环境立法都有相对应的环境融资机制作为治理这一领域环境问题的资金源。美国的《清洁水法》有清洁水州立循环基金作为政策资金支撑；美国的《综合环境反应，赔偿和责任法》有超级基金从事国家土壤污染名单上污染治理工作；《棕色地块复兴法案》有棕色地块基金作为资金支持。这些法律在立法章程中便规定了这些基金的资金来源、使用办法、资金用途等内容，使基金具有长期性和稳定性。

　　此外，国外也通过立法激励环境治理。例如，美国针对孤儿棕色地块（指无法追溯到责任人的被污染地块）治理的《小型企业责任救济和棕色地块振兴法案》。这一法案的目的在于刺激私人部门对于孤儿棕色地块的开发和利用，以达到清理土壤并刺激区域经济的效果。法律授予对美国孤儿棕色地块进行开发治理的私人部门享有税收优惠、财政援助、融资担保、技术支持等法律政策权利。这将为我们在进行环境修复相关法律制定过程提供有益的经验借鉴。

　　二是严格的环境立法，将创造巨大的绿色投资机会。

　　严格环境法律，将使污染企业必须对环境污染尽治理义务，这种义务的履行方式可能表现为向政府缴纳环境治理资金后由政府负责修复或聘请环境修复企业直接进行环境修复。无论是缴纳罚金，还是污染者承担修复工作都创造了环境修复的市场需求。市场需求的增加可以增加环保产业利润，扩展其产业规模，加速产业技术升级。据专家预测，未来几年内我国的绿色投资需求估计将达到每年两万亿人民币。绿色投资也将由此成为今后金融机构投资的必然选择。

　　政府职能运行的法制化将为绿色金融的发展肃清障碍

　　《决定》提出，要依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度。可见，建设法治政府是依法治国的关键。只有政府的权利依法得到了有效的控制，银行等金融机构向地方政府贷款的决策才会真正实现独立性。

　　金融机构是为实体经济服务的，如果实体经济的发展依然以GDP为导向，忽略资源环境一味地追求发展速度，那么金融机构也很难脱离这样一个宏观背景去执行绿色金融政策。

　　以绿色信贷为例，《2012年绿色信贷发展报告》指出，在中国市值排名前50位的银行中，“两高一资”项目贷款余额占比依然较高，这一现象在城市商业银行表现尤为突出。从银行业股权结构来看，当前中国373家主流商业银行95%都是中央政府、地方政府、大型国有企业和地方政府平台公司控股。中国银行业股权结构的不合理，导致行政因素和政治周期对于银行的影响相对突出。尤其在地方，地方政府直接拥有的银行股份有限，但可以通过人事任命权对银行产生很大影响。因此，商业银行很难对一些高耗能、高污染企业大幅度地削减信贷规模，银行调整信贷结构面临较大的困难和阻力。

　　因此，在依法治国的总体框架下，推动政府职能运行的法制化，将会为绿色金融的实施肃清障碍。（作者单位：环境保护部环境与经济政策研究中心）

编辑：周文