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企业守法激励机制亟待健全

李瑞娟徐欣 //m.auribault.com 2014-10-29 来源：中国环境报

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　　党的十八届四中全会刚刚闭幕，明确提出全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。目前，我国已建立了完整的环境保护法律法规体系，为监督管理政府、企业和个人的行为提供了有力的法律保障。但是，由于法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系建设相对滞后，环境法律法规落实不到位，环境恶化趋势仍没有得到遏制。

　　对环境保护部门来说，在环境保护领域贯彻落实党的十八届四中全会精神，将环境保护工作的思路由法制转向法治，需要进一步加大执法和守法力度，健全以促进企业环境守法为目的的执法和守法机制。

　　企业环境守法存在困境

　　长期以来，我国企业主动纠正环境污染行为的积极性不高，这其中有多方面原因。我国在环境领域的执法行为以违法处罚为主，环境保护法律法规的落实情况取决于执法者的监督力度，排污者均处在被动受罚和被监管的地位。在违法收益的利益驱动下，很多企业自身缺乏守法动力，对已经发生的违法行为，因担心受到处罚而不能自觉公开污染信息并主动纠正违法行为。此外，我国排污企业众多，执法成本高，因此，环境执法部门很难及时发现并处理各企业的违法排污行为。

　　要突破上述模式的局限性，推动环境保护法律法规的深入落实，需要建立健全守法激励机制，推动企业主动守法和自觉纠正违法行为。在守法激励政策方面，美国自上世纪90年代开始探索，并取得了一定经验，具有一定的借鉴意义。

　　美国环境守法经验可资借鉴

　　守法激励是诱导受监管者自愿守法的手段。从环境保护角度来说，与对违法行为进行处罚相比较，受监管者自愿守法会带来更好的环境效益。

　　2000年，美国环保局发布了修订后的环境审计政策，即“自我管制激励：发现、披露、纠正和预防违法行为”，激励受监管者通过自我评价、披露和纠正违法行为，遵守联邦环境法律法规。激励政策主要包括：一是免除基于违法严重性的处罚；二是减少75%基于违法严重性的处罚；三是免除刑事诉讼；四是不要求提交例行的审计报告。企业必须从发现其已经违法或可能已经违法之日起，21日内向美国环保局区域办公室或美国环保局总部相关部门书面报告，披露其违法行为。

　　符合激励政策的违法行为需满足以下条件：通过开展环境审计或执行守法管理体系发现违法行为；自愿发现，而不是通过法定监测、采样或审计程序发现；及时通过书面形式向有关部门披露；在环保局或有关部门发现之前独立发现并披露；自发现之日起60日内，纠正违法行为；预防违法行为再次发生；违法行为为非重复违法；未产生严重的实际损害，或未表现出潜在的紧急和实质性危害；未违反行政或司法命令特定条款和协议。若这些条件都满足，可享受激励政策的第一、第三和第四条，若不能满足第一个条件的要求，将只能减少75%基于违法严重性的处罚。

　　此外，美国环保局还编制了守法审计方案，供企业开展自愿环境审计时参考，包括针对《综合环境响应、赔偿与责任法》、《清洁水法》、《应急规划和社区知情权法案》等法律下项目的审计方案。

　　除了根据执法响应和激励政策降低或免除处罚外，美国环保局还根据守法激励项目进行处罚免除或降低。守法激励项目允许公司或工业部门通过公开和纠正违法行为，获得免除或降低处罚的机会。否则，执法风险将提高。通常情况下，守法激励项目按照下面的程序执行：一是美国环保局告知受监管社区的某企业需满足特定的环境要求；二是被告知企业获得在给定期限内公开并纠正违法行为的机会；三是企业公开并纠正违法行为后被免除或者减轻处罚；四是若企业未在最后期限内纠正违法行为，将面临更严厉的处罚。美国环保局在电信、小型钢铁厂、有机化学品、面包和猪肉加工等行业实施了守法激励项目，并将在可能危及公众健康和环境，或不守法率高的工业部门实施类似项目。从1999年至2007年，美国环保局收到超过1.5万件主动披露案件，守法激励措施有力地调动了企业的守法积极性和主动性，提高了执法效率。

　　为保障环境激励政策的贯彻落实，美国环保局下设执法与守法保障办公室，维持了常备的执法队伍和完善的执法守法机制，并在执法与守法保障办公室下设守法处，负责守法激励政策和项目的实施。

　　利用市场机制促进企业守法也是美国环保局守法激励的重要内容之一。美国证券交易委员会规定，上市公司要披露相关的环境信息，这有利于美国环保局和公众对企业进行监督。要求上市公司披露自己的环境信用，既增强了企业的环境意识，也使资本市场中的环境效益因素大大提升。消费者—市场—企业这一信用链的存在，意味着守法即是经济效益，消费者获取越多的企业信息，就会给企业越多的守法压力。

　　健全我国企业守法激励机制

　　美国环保局通过制定法规、分类管理等方式，明确了守法激励政策，并对特殊行业设立专门激励项目，同时，运用行政和市场两个机制促进企业守法，充分调动了受监管者的守法主动性。

　　目前，我国在《大气污染防治法》和《水污染防治法》中均设置了对环境违法行为限期整改的条款。这些条款是我国健全守法激励机制的基础。但是，应该清醒地认识到，上述条款的设置仍基于主动执法所发现的违法行为，对企业自我评价、披露和纠正缺乏激励。要健全企业守法激励机制，我国应该从立法、执法和守法3个环节做出努力。

　　第一，在立法层面，为守法激励提供法律保障。在《大气污染防治法》和《水污染防治法》等重要法律法规修订过程中，要在加大处罚力度、实行“按日计罚”的基础上，设立守法激励条款，明确主动披露和纠正违法行为可减轻对排污者的处罚，从敦促和鼓励两方面促使企业守法。同时，制定守法激励实施细则，规定各种激励政策适用范围及处罚减轻程度和条件，为开展和推动守法激励提供法律保障。

　　第二，在执法层面，加强执法队伍建设和守法监督。加强环境执法队伍建设，进一步提高执法者对守法激励的认识，将促进守法作为执法的目标，提升执法水平。加强守法监督，逐步建立健全包括环境监测、现场走访、民意调查、企业记录审查等方式的守法监督机制，让激励机制在企业真实守法的基础上规范展开。

　　第三，在守法层面，完善守法援助。守法激励作为一种诱导手段，其作用的发挥离不开充分的守法援助作保障。通过逐步向企业提供咨询和培训，帮助其遵守环境法律法规的守法援助机制，并根据具体行业和污染类型制定相应的自查和报告方案供企业参考。只有这样，才能保障企业守法激励机制落地生根、行之有效。（作者单位：环境保护部环境与经济政策研究中心）

编辑：周文