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保障农民公平分享土地增值收益

中国国际经济交流中心常务副理事长郑新立 //m.auribault.com 2014-08-01 来源：经济日报

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　　保障农民公平分享土地增值收益

　　中国国际经济交流中心常务副理事长郑新立

　　目前我国正处于工业化、信息化、城镇化、农业现代化快速推进的过程中。工业化需要从农村不断输送出高素质的劳动力，在由农民向第二、三产业从业人员的身份转换中，他们的承包地如何处理？城镇化需要为新增人口提供住房和公共服务，如何让他们把在农村的住房置换为城镇的住房？农业现代化需要发展社会化大农业，如何把家庭小规模土地经营转变为规模化、集约化经营？对于这些迫切需要回答的问题，党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）都给出了明确的答案。认真学习、深入理解、不折不扣地落实《决定》的有关部署，将为四化同步推进提供强大动力，为实现党的十八大提出的到2020年全面建成小康社会目标作出贡献。

　　一

　　改革开放以来，我国离开土地的农民工已达2亿多人。他们在农村的承包地大部分依靠农忙季节回乡耕种或交给亲友代耕。这种状况带来两个不良后果：一是粗放型耕作降低了土地产出率，许多地方出现土地撂荒现象；二是在城市工作不稳定难以形成高素质的产业工人队伍，制约着工业升级的进程。解决这个矛盾的途径之一就是鼓励外出农民工将自己的承包地转让出去，使土地向规模化经营主体集中。这件事在许多地方实际上已经在做。党的十八届三中全会《决定》明确指出：“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。”这是农村土地经营制度的一个重大突破，是从农村实际出发作出的一项重要改革。按照《决定》精神，农村土地所有权归村集体，承包权归农户，经营权放开。要稳定所有权，落实承包权，搞活经营权。所有权归村集体，不准自由买卖，就能避免土地的兼并。农户将承包权抵押后，如果失去了抵押物，债权方拿到的仍仅仅是土地的用益物权。承包权归农户，农户就可获得土地转包收入即财产性收入。承包权有了交换价值，进城农民转让承包权的积极性就会提高。放开经营权，鼓励种粮大户、农业公司、合作社扩大土地经营规模，对提高农业劳动生产率和土地产出率，都有重要作用。经验证明，有的农民把土地转让出去，获取的转包费甚至超过自己耕种的纯收入。有些地方将每亩地年转让费定为1000斤小麦的市场价。投资农业搞集约化经营，田埂取消可增加耕地面积5%，统一良种、深耕、灌溉、施肥、灭虫，单产提高，回报率可达30%以上。要抓紧搞好土地确权颁证工作，为土地承包权流转创造条件。

　　当前，农业现代化面临着千载难逢的机遇：一是农业劳动力转移有出路；二是大量社会资金急于寻找投资途径；三是市场对优质绿色农产品需求旺盛；四是农用工业能够满足农业现代化对技术装备的需求。这四个条件同鼓励土地承包经营权转让的政策结合在一起，农业现代化的进程将大大加快。

　　土地承包权流转，使农民从提高效率中增加收入。按照目前每亩转包费700元计算，一户10亩地每年可收入7000元。“两口子”出去打工，年收入6万元左右，加上土地转包费收入，家庭年收入即可进入中等收入家庭行列。种地的农民由于扩大了经营规模，收入也可以大幅度增加。根据实际经验，在单季农业地区，一个农民种100至120亩地；双季农业地区，一个农民种50至60亩地，农业劳动生产率就能达到第二三产业的平均水平，农民就能成为体面的职业。而按照现在的机械化条件，在平原、浅丘陵地区，一个劳动力能种几千亩旱地。在南方水稻产区，一个农民能种几百亩水田。由于劳动生产率提高，其收入将超过外出打工的收入，有助于形成稳定的高素质农民队伍。土地的规模化经营有力推动了农业现代化，我国农业将会由一个弱质产业转变为具有国际竞争力的产业。

　　二

　　今年政府工作报告提出了抓紧实现一亿农民工市民化的目标。一般来说，农民工市民化的一个基本条件就是在城里有住房。如果单靠打工收入买房，那将遥遥无期。如果把在农村的房子卖掉，就能获得一笔可观的收入，在城里买房或租房就有了可能。《决定》提出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”这为实现农民住房财产权抵押、担保、转让提供了政策保障，是农村住房和宅基地制度改革的重大突破。照此要求推进改革，既有利于增加农民收入，缩小城乡收入差距；又有利于减少农村住房占地，满足城镇化对新增建设用地的需求；还能够促进农民工市民化。

　　世界各国经验证明，在城镇化过程中，建设用地是减少的，耕地是增加的。因为城镇化提高了土地利用的集约化程度。从我国的实际情况来看，农村人均占有的建设用地是城市的3.5倍，全国城乡建设用地22万平方公里，其中村庄建设用地达17万平方公里即2.55亿亩。目前我国土地资源的一个很大潜力在农村的宅基地。改革完善农村宅基地制度，不仅不会冲击18亿亩耕地红线，相反可以增加耕地。由于宅基地所占用的一般都是好地，复垦之后，其单产水平必将高于普通耕地。

　　《决定》提出慎重稳妥推进农民住房财产权的抵押、担保、转让，可有效缩小城乡居民之间的收入差距，将成为农村实现全面建成小康和农民工市民化的重要支撑。也有的人担心，万一进城农民工失业，农村又回不去，怎么办？这种担心是不必要的。因为进城落户的农民，将享受城市的失业保险。而且，我国工业化、城市化的历史进程是不会倒转的。农民工的下一代，在城市接受较好的教育，其生存能力肯定会比其父辈强。他们逐步融入城市，不可能再回到农村去了。我国正处于向高收入国家跨越的关键阶段，落实《决定》精神，将使农民也能分享到土地增值收益，将为改变城乡二元结构，顺利跨入高收入国家行列提供保证。

　　三

　　《决定》提出：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”长期以来，城市新增建设用地都是由政府从农民手里先征用为国有土地，在完善道路、供水、供电等基础建设后，进行“招拍挂”。按照《决定》精神，农民将从经营性建设用地的出让中获得较高补偿，包括就业、社会保障和住房，都将得到较好的安置。这是从维护农民利益出发对征地制度的重要改革。《决定》还特别强调要建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益，充分体现了对农民利益的重视。

　　建立城乡统一的建设用地市场，是发挥市场配置土地资源决定性作用的重要举措。长期以来，城乡之间生产要素不能双向自由流动，农村的劳动力、资金、土地可以源源不断流入城市，而城市的资金、技术、人才流不进农村，农村市场形成一个“屏蔽”，这是导致城乡差距不断拉大的重要原因。建立城乡统一的要素市场包括土地市场，是加快农村发展的重要途径。

　　对公益性建设用地，还应考虑由政府征用。目前我国正处于基础设施快速建设阶段，特别是铁路、公路、管道、机场建设，必将占用部分耕地。各级地方党委、政府应做好群众工作，教育群众顾全大局，使基础设施建设能够得以顺利进行，建设成本能够得到有效控制。基础设施建设搞好了，有利于地方经济发展，也有利于农民增收。

　　需要强调的是农村土地有一个用途管制问题，即耕地的流转必须在不改变用途的情况下进行。如果需要将耕地变为建设用地，必须符合建设规划，并依法办理征地手续。重庆市通过“地票市场”，挖掘农村分散的建设用地资源，既满足了工业化、城镇化对建设用地需求，又扩大了耕地面积，增加了农民收入，起到了一箭三雕之功效。

编辑：尹盼秋