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PPP模式：从融资视角到全面配套改革

贾康 //m.auribault.com 2014-07-18 来源：人民政协报

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　　PPP的机制创新，就是“使市场在资源配置中起决定性作用”和“更好发挥政府作用”匹配磨合的一个重要改革事项。

　　PPP这种公私合作伙伴关系概念下的投融资模式与项目管理模式，已受到有关管理部门的高度重视。在贯彻“五位一体”取向的全面深化改革与科学发展总体战略中，PPP概念下的机制创新是十分重要的组成部分，可以产生宝贵的正面效应。

　　PPP模式

　　在改革创新中的三大贡献

　　首先可从政府角度看PPP。政府职责如何合理定位，在改革开放三十几年中大家反复讨论，都同意政府要做好自己应做之事这一原则。当下摆在政府面前的应做之事千头万绪，择其要者，至少要说到未来几十年间如何推进新型城镇化和如何应对人口老龄化支出压力这两件大事。

　　新型城镇化、人口老龄化需要大量的道路、供电、供热、供气、医院、学校、绿化等公共品、准公共品的供给，地方政府这些年的隐性负债大增。PPP模式对于政府来说，是推进现代治理过程中，化解财政压力、债务压力和充分尽责地实施和谐社会管理，贯彻“中国梦”发展战略的机制创新。

　　第二个角度是从公众角度看PPP。PPP模式可以在政府继续发挥作用的同时，把其他的社会力量（企业、社会组织——可以包括非营利机构、专业机构、志愿者组织等所有力量）结合在一起，不仅壮大资金力量，而且可以在运营管理上、绩效提升上优势互补，各方以最有优势的特长去管理最适合于由自己防控的风险，这样可以使公共工程、公共服务在建设和以后运营过程中间的质量水平、绩效水平、管理水平得到明显提升，而风险则最小化。

　　第三个角度是从企业角度看PPP。在中国已得到很大发展、资金力量越来越雄厚、日益强化发展意愿的企业中，有一大批可望在PPP的模式之下打开一个新的发展空间。

　　另外，在中国和外部世界互动上，中国继续全面开放，中外所有一切有意愿合作的力量之间的互动将更加广泛，PPP模式在此也具有广阔的前景。

　　以PPP贯通混合所有制

　　推进PPP机制创新，一定要与十八届三中全会全面深化改革部署联系在一起来把握。

　　十八届三中全会中最重要的一种逻辑链就是，确立“现代国家治理”理念，即明确要按照现代国家要求来治理、发展中国，提升国家治理体系和治理能力的现代化水平。

　　治国理念如何具体化？于是有第二个概念——要“构建现代市场体系”，并突破性地提出“使市场在资源配置中起决定性作用”。这是中国改革开放三十几年以后，反复探索总结并最终体现在最高层面文件的共识。

　　其中，一个关键的表述就是明确表示，要发展“混合所有制”。

　　我们过去有很多争论，姓“公”姓“私”，“国进民退”与“国退民进”的问题等，一旦放到“混合所有制”概念面前，则可以大大地淡化“贴标签”色彩。因为混合所有制其容纳力和包容性完全可以是把“国”的、“非国”的、“公”的、“非公”的所有产权，以一个共赢的方式，在现代公司治理框架下实现相互合作，而PPP机制又正好可以贯通于此。

　　一个PPP项目在产权方面没有硬障碍，它是在一个法治环境下的多产权主体间的契约。最典型的即以SPC（特殊目的的项目公司）的形式来运营PPP项目。其股权都有清晰归属，每一份标准化的股权属于其中的股东，认定以后不会产生法律上无法处置的纠纷（少数纠纷可通过法律途径解决）。在这种可预期的稳定的法治化环境下，大家追求共赢。这样的一种制度创新，汇入全面深化改革取向的中国现代化过程，其意义一定会超越我们关于筹资运营层面的一般理解。

　　所以，PPP的机制创新决不只是一个融资机制的选择，也是一个战略性选择。

　　在前些年的研究中，我们也特别看重一个问题：认识PPP应从融资方面的需要，提升到管理模式创新的需要。因为只讲融资，好像只是为缓解政府资金压力。实际上，民间资本的加入不只是缓解政府的资金困难，还会在一定层面上有助提升政府管理绩效水平，是从融资上升到管理模式创新的一种升级。这个升级再汇入到全面深化改革中，更是一个全局性的客观需要。

　　作为研究者，我们很关注中国如果没有全面深化改革会遇到什么潜在危机，尤其是中国会不会受到“中等收入陷阱”的威胁。在将近百年时间里，世界上差不多有100个经济体步入中等发达阶段，但是真正跨越这个阶段而进入稳定高收入阶段的经济体屈指可数。

　　中国要在世界民族之林实现和平发展与崛起，一定要有攻坚克难的全面配套改革。PPP的机制创新，就是“使市场在资源配置中起决定性作用”和“更好发挥政府作用”匹配磨合的一个重要改革事项。

　　所以简要地说，应把PPP从融资视角提高到管理模式创新，再从管理模式创新提高到全面深化改革配套必备事项这样一个高度来认识。当然，在现实生活中，还是碰到什么问题就要解决什么问题。

　　（中等收入陷阱是指当一个国家的人均收入达到中等水平后，由于不能顺利实现经济发展方式的转变，导致经济增长动力不足，最终出现经济停滞的一种状态。）

编辑：尹盼秋