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向负面清单改革要新的制度红利

改变正面清单思维模式，用制度创新替代政策优惠，进一步理清政府、市场的关系，为开放型经济营造国际化、法治化的营商环境

郭楚 //m.auribault.com 2014-04-28 来源：南方日报

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　　□郭楚

　　本月23日召开的国务院常务会议和25日召开的中央政治局会议，都强调要加快推进探索负面清单管理模式和建立政府权力清单制度。笔者认为，充分发挥负面清单管理模式的积极作用，需要改变正面清单的思维模式，用制度创新来替代政策优惠，进一步理清政府、市场的关系，促进要素自由流动，资源高效配置，激发市场的活力和增长动力，从而为开放型经济营造国际化、法治化的营商环境。

　　负面清单激发市场活力和增长动力

　　探索负面清单管理模式有利于深化行政管理体制改革，创新政府管理模式，推进政府管理由注重事先审批，转为注重事中、事后监管。

　　传统行政审批制度给予政府直接支配社会资源的绝对权力，自由裁量空间较大，加之审批标准不公开、审批程序不规范，随意性大，透明度较低。这与现代市场经济的依法行政、公平竞争、市场开放、非歧视性、公开透明等基本要求相去甚远。

　　现代科技突飞猛进，经济联系日趋复杂，市场环境瞬息万变，如果仍然沿袭传统行政审批制度来管理经济，就会损害企业的市场主体地位，妨碍市场功能的正常发挥，也容易滋生官僚主义作风，从而严重阻碍市场经济健康发展。

　　传统审批制度带来许多问题：审批制度繁杂且不规范，已成为制约投资环境改善的“瓶颈”，谁拥有行政许可证，谁就拥有了获得垄断利润的机遇，谁拿到政府批条，谁就可以获得银行贷款，导致资源错配，宏观调控边际效率下滑，形成很多产能过剩；行政审批过多还增加了权力寻租行为，导致腐败频发等问题。可见，传统行政审批已制约了市场配置资源的基础性作用，成为我国经济转型升级的拦路虎。因此，必须通过改革，建立负面清单管理模式，树立市场主体“法无禁止即可为”、政府“法无授权不可为”的理念，让负面清单成为一把斩向权力寻租的利器，才能进一步创新政府经济管理体制，完善社会主义市场经济体制，为市场主体的创新与活力保驾护航。

　　“负面清单”需要改变传统思维惯性

　　要实行负面清单管理制度，必须改变传统的“正面清单”的思维惯性。长期以来，我国都是采用“正面清单”的管理模式。这种管理思维是一种预防性思维，即要防范可能产生的过度竞争、重复建设、生产事故和环境污染等风险，避免随意从事生产经营活动而对经济社会造成损失。不可否认，“正面清单”管理模式有其正面作用，但也容易导致管得过宽过细等问题。随着生产分工越来越复杂，其负面影响已越来越突出。受制于长期的“正面清单”管理模式所形成的思维弊端，要实行负面清单管理制度，必须从根本上改变“正面清单”管理思维。

　　负面清单管理模式侧重事中事后的监督管理，而“正面清单”管理模式侧重事前审批管理。在负面清单管理模式下，由于降低了市场准入门槛，市场主体会明显增加，生产经营自由度也会加大，事中事后监管的难度和范围都会增大。由此可见，实施负面清单管理制度对转变“正面清单”的思维、能力提出了更高的要求，如果还是沿袭“正面清单”的管理思维，很可能会出现监管失控等各种问题。

　　负面清单需要界定政府权力清单

　　简政放权与有效实施“负面清单”管理制度息息相关。只有明晰政府权力清单、划定权力边界，才能增加透明度，有利于接受社会监督，推动政府职能转变、深化行政体制改革。因此，公布“权力清单”成为现代政府不断走向阳光治理的关键一步。进一步理清政府、市场、社会之间的关系，是提升“负面清单”质量的关键，要对各行业各门类进行重新评估分析，尽量缩短清单条目，放宽市场准入门槛，只有把该放的权力放到位，政府不该管的就不要管，才能让市场主体的活力和创造力充分释放。

　　负面清单要求创新政府管理模式

　　实施负面清单管理模式对规范行政权力运行提出了严格的要求。明晰“权力清单”不是简单的减责任、放责任，而是要进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最终是为了激发市场的活力和增长动力。

　　创新政府管理模式必须做好以下两方面的工作：一是要完善市场监管制度体系。对哪些领域进行监管、采用什么手段进行监管、监管到什么程度等，这些都是在制定相应监管制度时必须深入研究的问题。在完善市场监管制度体系时，一方面要努力编织疏而不漏的市场监管网络，另一方面要特别注意管住政府那只闲不住的手。二是要增强风险管控机构力量。要深化行政执法体制改革，降低行政执法重心，加强食品安全、安全生产、劳动保障、环境保护等重点领域的基层执法力量。

　　负面清单需要在重点领域取得新突破

　　负面清单是相对于正面清单而言的一种市场准入管理方式，遵循“法无禁止皆可为”的原则，是全球范围内贸易投资自由化、金融市场国际化和行政管理法治化的产物。因此，探索负面清单管理模式是加快与国际通行规则接轨的一条必经之路，尤其需要在投资管理体制改革、贸易发展方式转变和金融领域开放创新等方面取得突破：

　　一是加快外商投资管理体制改革。对“负面清单”以外的领域，按照内外资一致的原则，将外商投资项目由核准制改为备案制，将外商投资企业合同章程审批改为备案管理。此外，还要深化境外投资管理方式的改革，进一步减少审批，对境外投资开办企业实行以备案制为主的管理方式，对境外投资一般项目实行备案制。在金融、商贸以及社会服务等领域，扩大对外开放，取消投资者资质要求、股比限制、经营范围限制等限制准入措施，营造有利于各类投资者平等准入的市场环境。

　　二是加快推进贸易发展方式转变。鼓励跨国公司设立亚太地区总部和营运中心，深化国际贸易结算中心、融资租赁业务创新、期货保费交割、跨境电子商务服务等领域的改革试点，推动服务业外包业务的发展，探索形成具有国际竞争力的经贸发展之路和运作模式。

　　三是深化金融领域的开放创新。加快金融制度创新，在人民币资本项目可兑换、金融市场利率市场化、人民币跨境使用等方面先行先试。

　　广东省社会科学院国际经济研究所研究员

编辑：尹盼秋