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实施海洋主体功能区规划推动海洋事业健康持续发展

王宏

//m.auribault.com 2015-11-04 来源：人民日报

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　　我国是海洋大国，海洋是我国国土空间的重要组成部分。

　　随着沿海地区产业和人口集聚，用海规模不断扩大，用海强度不断提高，海洋生态环境承载压力不断加大，海洋灾害和安全生产风险日益突出，亟待统筹协调海洋生产、生活和生态，优化海洋空间开发格局。

　　2015年8月，国务院印发实施《全国海洋主体功能区规划》（以下简称“《规划》”），为科学谋划海洋空间开发，规范开发秩序，提高开发能力和效率，构建陆海协调、人海和谐的海洋空间开发格局，提供了基本依据和重要遵循。

　　制定实施全国海洋主体功能区规划是建设海洋强国的战略举措

　　贯彻落实党的十八大关于建设海洋强国的重大战略决策，必须用科学的规划来协调推进海洋开发、利用和保护。根据不同海域的资源环境承载力、现有发展强度和开发潜力，制定主体功能区规划，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，对于形成经济社会发展与海洋资源、海洋生态环境相协调的海洋空间开发格局，对于海洋资源环境的永续利用，具有十分重要的战略意义。

　　第一，实施海洋主体功能区规划是拓展海洋开发空间、调整海洋经济布局的迫切需要。一方面，我国绝大部分海洋开发利用活动发生在近岸海域，专属经济区和大陆架区域及其他管辖海域除渔业外其他资源开发几近空白，需要在优化调整近岸海域开发模式的同时，促进深远海海洋资源勘探开发和边远岛礁及其周边海域开发。另一方面，海洋产业在滨海地区快速集聚，能源、重化工产业和城市发展布局重叠交错，“工业滨海化”“滨海重工化”趋势明显，安全生产隐患和重大环境灾害问题突出，需要严格实施海洋功能区划制度，完善城市规划功能区定位。

　　第二，实施海洋主体功能区规划是加快海洋经济发展方式转变、促进产业结构优化升级的迫切需要。我国海洋产业多以资源开发和初级产品生产为主，“重规模，轻质量”的海洋经济发展方式，导致我国海洋产业结构失调，海洋经济布局趋同。高消耗、高排放产业在滨海过度集聚，造成围填海规模和入海污染物总量不断扩大，对海洋生态环境压力日益增加。落实国家转变海洋经济发展方式和结构调整的总体要求，必须坚决摒弃粗放开发模式，明确不同海洋区域的主体功能定位。

　　第三，实施海洋主体功能区规划是全面推进海洋生态文明建设、增强海洋可持续发展能力的迫切需要。当前，我国近海捕捞过度，渔业资源已近枯竭；围填海开发规模过大，一些地区存在“围而不填，填而不用”的现象；入海污染物持续增加，近岸海域水污染形势严峻；近岸海域海岛生态功能退化，生物多样性降低。有效解决这些问题，必须以海洋主体功能区规划为统领，引导海洋开发活动向资源环境承载能力较高的区域适度集聚，限制或禁止生态环境脆弱区和超载区开发活动，强化海洋资源节约集约利用，促进海洋生态文明建设。

　　第四，实施海洋主体功能区规划是确立以生态系统为基础的海洋管理理念、全面推进海洋综合管理改革创新的迫切需要。面对新常态下生产、生活、生态用海需求日趋多样化对传统海洋资源供给方式提出的新挑战，亟须更新海洋管理理念，实施以生态系统为基础的海洋综合管理，根据海洋资源环境承载力明确主体功能区定位，实现海洋资源供给由生产要素向消费要素转变，海洋综合管理对海洋经济的支撑和保障作用向引导与调节转变，通过海洋资源环境保护引导沿海地区经济社会可持续发展。

　　全国海洋主体功能区规划是组织实施海洋空间开发管理的基本依据

　　作为《全国主体功能区规划》的重要组成部分，《规划》的颁布与实施，标志着我国主体功能区战略实现了陆海统筹和国土空间全覆盖。《规划》基于对我国内水和领海，专属经济区和大陆架及其他管辖海域内资源、环境、经济、社会、人口等基本要素的综合评价，明确界定各类海洋主体功能区及其开发方向与原则，是制定各类与海洋空间开发有关的法规、政策和规划必须贯彻遵循的基础性、约束性规划，也是实现海洋治理能力和治理体系现代化的重要抓手。

　　《规划》着眼推动海洋开发方式向循环利用型转变，遵循海洋自然生态和经济社会发展规律，贯穿和体现了具有时代特征、符合海情实际、国际广泛公认的涵盖海洋资源环境承载力、海域主体功能、海洋空间布局、海洋开发强度、海洋生态功能等海洋管理基本理念。

　　实施海洋主体功能区规划，实质上就是针对不同海域的特点，明确主要功能定位，实行分类分区指导和管理。《规划》将我国海洋空间区分为四类开发区域，分别是：优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。其中，优化开发区域主要集中在海岸带地区，承载了绝大部分的海洋开发活动，海洋生态环境问题突出，海洋资源供给压力较大，必须要优化海洋开发活动，加快海洋经济发展方式的转变。禁止开发区域包括海洋自然保护区、领海基点所在岛屿等，该区域除法律法规允许的活动外，禁止其他开发活动。

　　贯彻实施海洋主体功能区规划是全国海洋工作领域的重要任务

　　《规划》在全国海洋工作中具有全局性、纲领性指导作用。贯彻落实好《规划》，是提高海洋综合管理能力和水平，推动海洋事业健康持续发展的现实要求和紧迫任务。

　　第一，广泛宣传，营造氛围。把《规划》学习宣传，纳入海洋法制教育、海洋意识教育，充分利用各种媒体平台、宣传渠道，组织开展形式多样的宣传教育活动，切实让《规划》的精神实质和主要内容深入人心、广为人知，为有效贯彻落实《规划》营造良好的舆论氛围和社会环境。

　　第二，向下延伸，衔接配套。沿海地区按照全国的总体规划，结合本地区海洋工作实际，组织研究编制本地区海洋主体功能区规划，形成上下贯通、总分结合、衔接配套、全域覆盖的海洋主体功能区规划体系。

　　第三，细化政策，以细求实。根据《规划》关于政策保障的总体部署，研究制定财税、投资、产业、海域和环境等支持政策的实施细则和具体措施，完善海洋主体功能区政策支撑体系，形成与海洋主体功能定位与发展方向相适应的利益导向机制。

　　第四，加强监督，务求落实。周密组织规划实施与绩效评价，加快监测评估系统建设，对各类海洋主体功能区的功能定位、发展方向、开发和管制原则等落实情况和实施效果进行全面监测分析。（作者为国家海洋局局长）

编辑：周文

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