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领导干部要提高法治思维能力

贾长河

//m.auribault.com 2015-09-25 来源：中工网—《河北工人报》

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　　党的十八大报告将“全面推进依法治国”确立为推进政治建设和政治体制改革的重要任务，提出领导干部要运用法治思维和法治方式来解决社会各种问题，提高管理水平。习近平同志在纪念宪法颁布实施三十周年大会上的讲话和习近平同志主持中央政治局依法治国集体学习会上，两次讲话中都强调了领导干部要提高法治思维能力。对此，应从以下几个方面深入学习和理解。

　　一、法治思维的内涵。所谓“法治思维”，是按照法治的逻辑来观察、分析和解决社会问题的思维方式，它是将法律规定、法律知识、法治理念付诸实施的认识过程。法治思维首先表现为根据法律来进行思维。如果说政治思维方式的重心在于利与弊的权衡，经济思维方式的重心在于成本和收益的比较，道德思维方式的重心在于善与恶的评价，那么，法治思维方式的重心则在于依据法律来进行合法与非法的预判，即把合法性当作思考问题的前提。作为领导干部无论是决策还是执行，都应该始终关注五个方面的内容，即目的是否合法、权限是否合法、内容是否合法、手段是否合法、程序是否合法。

　　二、法制思维的特征。一是权赋思维。法治以制约和监督公权为核心，公权力机关的权源从根本上讲来自于人民，并通过国家宪法法律确认和规范，其行使的基本原则是“法定职责必须为、法无授权不可为”。公民的人身权、生命权、健康权、人格权是与生俱有的，其经济、政治、文化、社会等发展权利是后天取得的，其行使权力的基本原则是“法无禁止即自由”、意识自治和履行法定义务。十八大报告对此提出了明确要求，这些要求无不体现对公权力的制约和监督。因此，领导干部必须有严格、规范行使权力和接受制约监督的思想意识。正确处理权与法的关系，不以权压法、以言代法；明确权力界限与履行职责的关系，不违法用权、违法行政；摆正自身与人民群众之间的关系，不妄自尊大、欺压百姓；遵守法律底线，服膺法律精神，不钻法律空子、打“擦边球”。二是规则思维。规则思维要求在深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、处理国家经济社会文化事务过程中，头脑里一定要有规则思维意识，即定规划、做决策、抓改革、促发展是否符合法治精神、法治原则，尤其是法律规则，是否涉及“踩红线”、“触底线”，使各项工作在法律规范范围内和法制轨道上运行。三是程序思维。程序正义是社会主义法治的核心要素之一，是实现实体正义的内在要求。严守程序、程序正义是领导干部法治素养的集中表现，是检验法治能力的“试金石”，也是吸收对立情绪、保证实体结果合法性和公正性的重要途径。程序思维要求任何人不能做自己利益的裁判者，同等情况同等对待、同等关注，权力必须在阳光下运行和在监督中行使。领导干部必须摒弃那种认为只要目的合法正当，至于采用什么手段都可以不予计较的人治思维模式，要明白程序的独立价值，清楚程序的本质是一种形式合理性，要借助程序这个“形式性操作杠杆”，把利益的博弈和价值衡量转化为在法治规程上表达的诉求，使人情、关系、偏见、恣意得到消除，使相应纠纷和问题在法治轨道上得以解决。对领导干部而言，更应严格遵守重大事项、重要干部任免、重大项目投资和大额资金使用的合法性审查、风险评估、专家咨询、后评估及纠错等决策程序。四是公平正义思维。公平正义是中国特色社会主义法治的核心价值追求。公平包括权利公平、机会公平、规则公平。正义包括程序正义和实体正义、形式正义和实质正义、主观正义和客观正义、个案正义和社会正义。十八大报告提出的“加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展权利”。习近平总书记深刻阐述国家治理与保证社会公平正义的关系，指出“全面深化改革必须着眼创造更加公平的社会环境，不断克服各种有违公平正义的现象，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民”。这就要求我们用社会公平正义这面镜子审视体制机制、政策规定及各个领域、各个环节存在的不公平问题，深化改革的针对性；从解决制度不健全问题入手、从顶层制度完善层面更好地体现社会公平正义。一方面要让公众有序参与决策，使决策反映和体现公众利益和各方意见；另一方面要在制定规则时，不能只考虑多数人的利益诉求，而忽视少数人的声音，要兼顾各类群体尤其是弱势群体的利益诉求，寻找各方的最大公约数。

　　三、非法治思维表现。有些领导干部的非法治思维，主要有以下几种：一是父母官思维。由于两千多年封建文化的影响，不少领导干部头脑中“父母官思维”、“青天大老爷”意识根深蒂固。他们常常把惠民政策当作施恩于老百姓的机会，把一些“民生民心工程”当做个人政绩，喜欢在群众中摆谱、炫耀；有的下基层“隔着玻璃看、背着群众走”，遇到棘手的社会发展矛盾往后躲，使得干群关系比较紧张。二是运动式思维。有的领导干部抓改革、促发展不遵循法治建设规律和社会发展规律，习惯于召开动员大会、莅临剪彩致辞、层层督促检查，大轰大嗡，搞“运动式”推进。三是指标性思维。有的领导干部组织经济社会发展事务靠指标管理、指标分解、指标考核，推动工作缺谋略、缺政策、缺法治方式，不能做到区别对待、有的放矢、具体问题具体分析，助长有的地方“官出数字，数字出官”。四是家长式思维。有的领导班子的主要负责人不善于用法治统领全局、推动经济社会发展法治化，不善于运用民主集中制维护班子团结、树立集体领导的权威，而是搞“家长制”、“一言堂”。五是情理式思维。有的领导干部把“情理式思维”应用到党内政治生活中，应用到治理一方的重大决策之中。遇到重大问题决策、重要人事任免、重大发展规则往往以情理代替法理、以情感代替政策法律。

　　四、培育领导干部法治思维的基本要求。培育领导干部的法治思维是一项系统工程，既需要领导干部自身的追求与修炼，也需要组织的教育和培养，还需要社会的监督与约束。不过，无论是自我生成，还是组织培养、社会监督，领导干部要提高自身的法治思维，必须注意以下几点：

　　（一）、树立法律至上的理念，提高信仰法律的自觉性。只有内心坚定了某种信仰，行动上才会有奋发向上的作为。我们要建设的法治国家，是一个具备完备法律体系的国家，是一个法律被信仰并得到普遍遵守的国家，是一个公众对法律高度认同并无比敬畏的国家。但是，大量的现实告诉我们，现行的法律并没有真正被公众所信仰。在权力和法律面前，人们对权力充满信心，对法律缺乏信心。在民众心目中还没有完全把遵守法律看成是一件光荣和崇高的事情，更有少数领导干部法治意识淡漠，无视法律法规，常常把会打擦边球、钻法律的空子看成是有改革精神和有魄力的表现。现实中有的领导干部以发展地方经济为名违反土地管理法规，以改善民生为名侵犯群众利益，以工作需要为名彰显特权思想等就是最好的例证。领导干部信仰法律，就是要牢固树立法律至上的理念。要把法律的禁止视为雷池和深渊，不越一步，真正在工作生活中敬畏法律，自觉用法律规范自己的思想和行动，这并不是独善其身的谨小慎微，也不是唯唯诺诺的循规蹈矩，而是一种政治上的成熟，是做人有底线、做事讲原则、做官懂规矩的自觉体现。领导干部信仰法律，必须摒弃法律工具主义思维。长期以来，由于受人治思想的影响，一些领导干部往往把法律只是当作实现一定管理目标的工具，而工具是可以替代的，由此也就经常出现以权压法和权大于法的现象。事实上，法律不仅是解决问题的工具，更是体现人们追求社会公平正义和美好生活的理想和意志，这才是其本质。当然，领导干部信仰法律，也要避免信仰的误区。无论什么样的法律都是人制定的，用语言文字表述出来的法律无论制定得多么健全和完善，也都会存在疏漏和不足。因此，法治思维强调人信仰的是法律规定中蕴藏的公平正义的价值理念，并将其内化于心、外化于行。

　　（二）、树立依法行政的理念，养成运用法治思维的习惯。依法行政是依法治国的核心。它要求领导干部在工作中做任何事情都要从法律的角度去分析、去思考，要把思维方式建立在法律的基础之上，把法律意识贯穿到思维方式之中，把各项行为置于法律的约束之下。做出每一项决策，不仅要考虑经济效果、社会效果，还要考虑法律效果。具体而言，一是在对行政权力边界的认识上，要牢记职权法定原则，即“法律不授权，政府无职权”。在现代法治社会，行政权力与公民权利的运行规则有着明显的不同。对行政机关来讲，法无授权即禁止，只有法律有明文规定或授权的才得为之，否则，不得为之。而对公民而言，则是法无禁止即授权，只有当法律有明文禁止时，公民才不得为之，凡法律没有明文禁止的，即意味着公民有权为之。很多领导干部对此并不了解或者把握得并不准确，以致实践中出现了一些任意扩大行政机关权力边界和随意缩小公民权利边界的违法行为。其实，正是因为法律规定行政机关的各项行为，不论是具体行政行为还是抽象行政行为都要有法律依据，所以，我们才提出了依法行政的命题。也正是因为依法行政的要求，我们才提出行政权力不能无法律授权而随意扩张，没有法律依据的“行政行为”是伪行政行为，是乱作为。二是在行使职权过程中，要牢记程序正当原则，即行政权力的运行必须符合最低限度的程序公正标准。程序意识既包括在程序上公正对待所有当事人，也包括坚持行政依据、行政信息、行政过程、行政决定公开等，以保障公民的知情权、参与权，使公民能够对行政行为充分表达自己的意见，提出自己的主张和有利于自己的证据。要通过合适的程序安排来避免和根除那些可能导致结果不公正的因素。三是在衡量行使职权的效果上，要牢记行政均衡原则，即要协调均衡各方的利益关系。在实施行政裁量时，必须考虑各种因素和各方面的诉求，权衡各种利益关系，以做出最佳的选择判断。既要均衡不同个人之间的利益，也要均衡公共与个人之间的利益。在注意行政行为合法性的同时，也要注意行政行为的目的、动机、方式、手段等的合理性。

　　树立学以致用的理念，提高依法解决问题的能力。领导干部学法不是为学而学，提高依法解决问题的能力才是学法的目的。为此，必须养成“研究问题先学法、制定政策遵循法、解决问题依靠法”的习惯，注意培养和提高以下几种能力。一是正确处理实体公正与程序公正的能力。既要最大限度地追求实体公正，又要毫不动摇地强化程序公正的保障作用；既要有效遏制任何以程序公正为由掩盖实体不公的现象，又要坚决纠正任何以实体公正为由排除程序公正的做法。二是正确处理实质公正与形式公正的能力。既要坚持以实质公正为根本价值，又要坚持以形式公正为基本保障；既要严格依法，遵循法定程序，维护法制统一，又要充分考虑社情民意，正确行使自由裁量权，尽可能使决策结果契合社会公认的价值取向。三是正确处理客观公正与主观公正的能力。既要坚持以客观公正为基础，又要坚持以主观公正为必要的判断标准；既要保证决策和执行的实体及程序都符合法律的本意，是公正的，又要使这种公正让社会公众看得见、摸得着、可感知。四是正确处理社会公正与个案公正的能力。既要坚持以社会公正为导向，又要坚持以个案的公正处理为基础；既要把个案放到社会整体利益中来衡量，又要做到局部服从整体，小局服从大局。五是正确处理公正与效率的能力。既要坚持公正优先，又要兼顾效率；既要明白“迟到的正义即非正义”的道理，又要深谙效率服从公正、速度服从质量的精髓。因此，领导干部必须带头做到依法办事、严格执法、依法追究各种违法行为。对于什么事该办、什么事不该办，依据的应该是法律和政策，而不是个人的意志和好恶。对于事该怎么办、不该怎么办，依据的应该是程序和规则，而不是关系和门路。对于什么事可为，什么事不可为，依据的应该是党纪和国法，而不是贪念和私欲。唯有如此，才能将全心全意为人民服务的宗旨与依法治国的目标统一起来，才能真正在依法治国方略实施的过程中起到组织者和领导者的作用。

　　五、提升干部法治思维的途径。一是要强化宣传教育。法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民拥护。必须弘扬社会主义法治精神，使全体人民成为社会主义法治的忠实崇拜者。在方式上，不仅要强调传统的法制教育培训、媒体宣传工作，还要充分发挥微信、微博等新媒体在法制宣传教育工作中的作用。在内容上，既要做好成文法的“普法”工作，使领导干部在短期内掌握常用的法律条文，又要加强法律精神宣传，使领导干部提升对法律精神的理解，从而真正确立法治思维。二是完善机制。第一，从“源头”抓起，通过设置领导干部的法治准入门槛来营造良好的法治氛围。可以将法治考试合格作为领导干部提拔的一项前提条件。第二，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行权力清单制度。第三，健全决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决策机制确定为重大行政决策法定程序。第四，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。三是考核评价。一方面，科学合理的法治考核体系和机制是领导干部开展工作的“指挥棒”，能够倒逼各级领导干部在日常工作中运用法治思维，切实做到依法办事；另一方面，科学合理的法治考核体系和机制能够明确各个单位的具体任务，并将责任落实到具体的个人，从而使提高领导干部法治思维能力“落地生根”。（作者单位：河北联通公司）

编辑：周文

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