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国家治理体系下的信访制度

张宗林

//m.auribault.com 2015-09-17 来源：中国网

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　　二、信访制度在国家治理体系中的重要价值

　　（一）推动治理方式的法治化

　　法治是治国理政的基本方式。国家治理体系和治理能力的现代化就是要使国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化。信访制度可以促进政府部门运用法治思维和法律制度治理国家，从而把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治理国家的效能。一方面，信访能够推动政府依法行政。当前大量的社会矛盾和信访问题都反映出无论是在政策的决策环节还是在行政执法的过程中，依法行政还没有成为政府一以贯之的行为准则。一些政府部门在理念上缺少法治思维，在实践中存在“重行政手段、轻法治方式”的问题。信访在化解社会矛盾纠纷的过程中不仅通过纠正政府不当的具体行政行为来加强树立依法行政的理念，也能够在查实群众举报政府及官员违法违纪的过程中加强对依法行政的监督，更重要的是信访做为公共政策实施效果的反馈渠道能够为政府在公共决策过程中依法决策、科学决策提供必要的支持来实现社会矛盾的源头预防。另一方面，信访是对法治的重要补充。目前司法救济机制总体上存在着权威不足、门槛过高、诉讼成本高、案件受理范围有限等问题。信访制度因受理范围的广泛性和无约束的时效性可以为社会矛盾纠纷化解提供积极的促进力量，形成对法治的重要补充。同时，再完备的法律也不可能达到绝对的完善，信访制度作为司法制度的有益补充，通过维护群众合法利益、化解社会矛盾能够真正实现“有侵害必有救济”。司法制度表彰的是形式正义，信访则能够在合法性和合理性方面做出更好的平衡，公正地解决矛盾，使信访人获得权利救济、实现心中的实质正义。

　　（二）推动治理运行的民主化

　　治理的本质就是要多元参与，因此，治理包含民主。推进国家治理方式民主化，就是要让人民群众更有效的参与行政过程，努力使每个公民都成为积极参与国家治理的有效力量。信访实践表明，信访是推动国家治理运行民主化的重要环节。其主要表现为：一方面信访渠道是公民参政议政的重要渠道。根据国务院《信访条例》可以看到，信访事项受理的范围非常广泛。除了“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出”之外，均可向信访机关反映。这对促进公民政治参与、意愿表达、权利维护起到重要作用。信访活动中的公民参与可使政府公共部门更能注重民众关心的问题，解决民众与政府的冲突，促使公共决策的科学化，并提高政府的行政能力。另一方面公民通过信访渠道可以实现对民主程序的启动。信访制度是以民主管理为政治逻辑起点，在民主管理、民主决策和民主监督的环节上，在有效和优效治理的导向下，以党和政府执掌的治权及其运行的民主取向、民主规则和民主方式来实现社会民生要求的。从公民权利的角度看，公民个人利益的实现和维护，不是通过公民的直接民主权利的主张来实现的，而是通过公民对于政治权力的民主激发、推动、约束、监督、督促、督查来实现的。更加准确地讲，是通过对于公共权力中的治权的民主触发、约束和监督来实现的。

　　（三）推动治理主体的多元化

　　国家治理主体多元化有两方面重要内涵。一方面，信访可以调动社会主体发挥监督政治权力的作用，促进责任政府建设。有效治理的核心是要有效制约和监督政治权力。信访作为民意反映的重要渠道，它可以发挥监督政治权力的作用。信访制度的运行在官员监督方面的意义是相当重要的。大量检举揭发类信访事项的存在，意味着信访成为普通公众监督国家官员的便捷方式，表现了公众的私权利对官员公权力的积极约束和控制。这种机制的存在给群众带来了希望并对某些官员肆意妄为构成了威胁和牵制，对于权力监督机制的完善发挥着独特的作用。对于党和政府而言，处理信访问题是一个实现权力监督和进行官员队伍整治的重要方式。另一方面，信访可以调动社会主体在社会矛盾化解的过程中发挥积极作用。通过信访渠道，在反映个人、法人等社会团体的利益诉求的过程中，调动他们的积极性主动去思考政府决策与其利益的相关性，使其主动参与国家治理的决策、执行的全过程。在信访矛盾化解的过程中，可以积极调动和应用社会组织和不同行业的专业人士参与，积极发挥律师、心理咨询师、专家学者等社会主体及组织，以及村（居）委会、工会等基层自治组织的功能，为信访矛盾的解决提供多元参与。

　　（四）推动治理效能逐步优化

　　现代国家治理体系应当是一个有机的制度系统，各个制度应该作为一个统一的整体相互协调。效能是衡量国家治理体系能力的重要标准。国家治理体系应当有效维护社会稳定和社会秩序，提高行政效率和经济效益。信访可以改善政府对公民需求的回应性，在微观上完善治理体系和促进治理能力进步。信访活动中的民意反映和反馈功能以及信访工作的亲民特点，使信访制度对社会矛盾和社会问题具有高度的敏感性，同时，信访渠道的及时性和便捷性，也使其更容易成为政府与民众之间沟通的桥梁和纽带，公众的诉求可以在第一时间内通过信访渠道反馈给政府部门，这都有助于政府部门及时和准确察觉问题并及时作出修正。同时，信访部门可以督促政府对民众的需求进行及时性回应，从而提高了政府的回应性和行政效率。如果信访问题的解决不是一个单纯的问题，而是一个需要调整公共政策，那么信访机构也可以促进政府通过调整公共政策来加强对公民诉求的回应性。这对于政府治理能力的提升和完善都是极大的促进。

　　（五）推动治理理念的现代化

　　国家治理体系是一个全方位、多层次、高水平的制度设计，必须有现代化的治理理念作支撑，才能构建得更加科学合理。通过信访制度的运行和信访实践，我们能够从大量的信访矛盾中提炼和升华有关公共政策制定、社会矛盾纠纷处理、行政权力运行和监督等国家治理重点领域的新思维、新理念，从而对国家治理理念的现代化起到了不可或缺的重要推动作用。信访制度作为国家治理体系中的一项重要制度设计，在国家治理作为新时期党和政府提出的全面深化改革的重要路径，在体系设计上尚需要一些基础性、真实性、反馈性的信息渠道，从而及时发现国家治理领域存在的问题。信访制度从本质上说就是一种真正意义上的治理模式，其在运行过程中，发现和化解了国家体制机制运行中存在的大量社会矛盾和问题，这些矛盾和问题涉及国家治理领域的众多方面，通过分析和总结这些矛盾和问题及其呈现的规律，可以反观国家治理实践的成败得失，从而为国家治理提供创新性的理念指导，推动治理理念向现代化转型。近年来，随着信访制度的运行及信访理论研究的兴起，一系列新的治理理念被不断提出，如公共政策的制定要关注少数人利益，关注经济发展过程中的社会代价、隐性不满是影响和谐社会建设的重要因素，等等，这些创新性理念对于国家治理理念的现代化起到了有力的推动作用。在信访制度逐步完善、信访理论研究逐步深入的背景下，信访制度在促进国家治理理念现代化方面将发挥愈益重要的作用。

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编辑：周文

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