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法治框架下的服务型政府与有为政府

陈家喜肖炜

//m.auribault.com 2015-09-08 来源：深圳特区报

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　　提要

　　运用法律工具制定政府权责清单，将政府的“所作所为”确定下来，实现服务型的有限政府和有为政府的有机结合，打造一个权力有限而能力突出的有为政府。当前关于有限政府的讨论过多，一定程度上遮蔽了建设有为政府的重要性。法治框架下的有为政府，并不是要回归权力任性的全能政府，而是要政府在法定权力范围内做到服务便捷、行政高效、回应及时。

　　建设服务型政府是我国政府改革的核心目标之一。党的十八大报告提出：“要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉政高效、人民满意的服务型政府”。党的十八届三中全会再次强调，进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少政府对微观事务的管理……政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。两次会议精神都把转变职能、减少干预，收缩权力、明确职责作为政府改革的核心内容，其目标归结起来就是打造职能科学、权责明晰、结构合理的服务型政府。

　　现代意义上服务型政府强调政府职能界定清晰，保持对市场和社会适度干预以防范市场失灵和社会失序，提供公平的市场秩序和良好的公共服务

　　然而，许多人将服务型政府常常与无为政府混淆在一起。古典自由主义理论认为，每个人都是自己利益的最好照看者，无论是法令还是政府官员都不应对其加以控制和干预，政府的一切行为都要以促进社会的最大利益为宗旨。政府对社会的过多干预，只会伤害到公民的主动性和社会的自治，造成公民对政府的依附。因此政府的权力要有边界，要建立以服务型为主的有限政府。古典经济学更为直接地提出“最小的政府就是最好的政府”。这是因为，自由竞争的市场是人类利己本性的自然秩序，能够将个体的自利性转化为社会利益的最大化，政府只需要保持最低限度的职能，如维护国家安全不受外敌侵犯、保护个人安全以及提供基本的公共事业，担当“守夜人”的角色。上述观点的提出，与资本主义早期崇尚自由竞争、反对政府干预的历史情境有着直接的关联性。

　　公共选择理论认为，政府对市场的干预应该适度有为。政府是由个人组成，政府的自利性的本性决定了政府相关部门与人，在实现社会公共利益的目标下无法避免自己的特殊利益。并且，相对于市场机制而言，政府部门很少竞争，其性质与市场相比，带有决策缓慢、机构膨胀、办事低效的不足，还会导致政府过度干预失灵的情形。制度经济学家道格拉斯·C·诺思指出，“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”。公共选择理论强调不仅应当将政府权力限定在有限范围，甚至还应当引入市场机制来重塑政府流程，进行部门间的竞争、成本收益控制、公共服务外包等，以克服“政府失灵”的状况。

　　必须澄清的是，服务型的有限政府与无为政府并非同义词。有限政府强调的是政府权力受到约束和限制，特别是通过法律和分权的方式防范政府权力侵犯社会和公民的利益。现代意义上的服务型有限政府还强调政府职能界定清晰，保持对市场和社会适度干预以防范市场失灵和社会失序，提供公平的市场秩序和良好的公共服务。而无为政府更多的是指保持最低限度的政府职能，如公共安全、市场规则、国防外交等，主要用于描述资本主义早期发展阶段的政府形态。随着现代社会的发展，城市化进程的加快，公共事务的增加和风险社会的到来，西方发达国家早已进入了“行政国家”的形态，政府权力过度膨胀，对社会和经济领域的渗透前所未有，民众对政府服务的期待也大为提高。尽管现代国家的大政府、强政府形象屡受诟病，但却找不出其他解决经济与社会问题的更好替代方案。美国公共行政学家罗森布鲁姆认为，行政国家的特点在于公共部门使用庞大的社会资源，政府官员也处于政治的核心地位。就这个意义上看，即便是现代政府努力保持有限政府的形态，也很难退守到无为政府的境地。

　　如何合理界定政府职能的边界范围，区分政府与市场、社会的关系，是打造服务型政府的中心议题

　　一直以来，我国政府改革也定位于构建服务型政府。上世纪90年代，基于计划经济体制的全能政府被迫适应市场经济规则，转变管理经济和企业的方式，在“抓大放小”中不断收缩对经济领域的干预，从市场的“运动员”退回“裁判员”的身份。随着近年来社会组织的发育以及公共事务的增加，政府又要求根据社会组织能力的变化，从集权型政府向授权型政府转型，通过购买服务的方式让社会组织参与公共服务的供给。党的十八大以来，中央更为明确地把行政审批作为建设有限政府的突破口，李克强总理强调：“要最大限度减少政府对微观事务的管理。对保留的审批事项，要推行权力清单制度，公开审批流程，提高审批透明度，压缩自由裁量权。对审批权力集中的部门和岗位要分解权力、定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。”总体而言，如何合理界定政府职能的边界范围，区分政府与市场、社会的关系，是打造服务型政府的中心议题。

　　但是由于长期受计划经济体制的影响，我国服务型政府建设始终是个难题，政府职能转变一直在路上，政府的角色缺位错位现象屡见不鲜。比如报载某些地方政府为了推动GDP增长不惜引进污染企业，在经媒体曝光后政府甚至为污染企业撒谎求情。与此同时，一些地方政府还将不该管的事项管得过多过宽过细，出现要求“证明你妈是你妈”的情形。政府职能界定不清、角色错位现象，不仅是计划经济体制下全能政府的历史沿袭，也是以GDP为中心的政绩评价机制所导致的政策扭曲。在谋求政绩晋升的锦标赛中，地方官员为了提升经济指标，不惜越俎代庖，干预市场。这也再次说明我国服务型的有限政府尚未真正构建起来。习近平总书记明确要求：“各级政府一定要严格依法行政，切实履行职责，该管的事一定要管好、管到位，该放的权一定要放足、放到位，坚决克服政府职能错位、越位、缺位现象。”

　　在我国深入开展“拍虎打蝇”的反腐败斗争、强化“八项规定”和“四风整治”的作风建设，以及推出权责清单约束权力滥用之际，服务型的有限政府却成了一些官员“为官不为”的绝佳托辞。在新常态下，官员权力的“任性空间”被大大地压缩，权力寻租和腐败风险大为增加，职位福利也大为减少，一些官员将“依法行政”、“有限政府”挂在嘴边，用以搪塞庸政、懒政、怠政与堕政行为。一些官员理政无良策、行政不作为，缺乏工作思路，缺乏创新思维；一些官员在位不在岗、在岗不尽责，碰到难题往外推，遇到矛盾绕着走，看见难点低头走；一些官员不求有功但求无过，宁可不做事，但不做错事；一些官员推诿扯皮、庸懒散拖，可办可不办的不办迟办，不打招呼的不办，没有领导批示的不办。显然，这一格局的出现是某些官员有意曲解“有限政府”的内涵，给自己的“为官不为”行为敷衍塞责。

　　运用法律工具制定政府权责清单，将政府的“所作所为”确定下来，实现服务型的有限政府和有为政府的有机结合，打造一个权力有限而能力突出的有为政府

　　克服政府职能的错位、越位和缺位现象，落脚点在于政府职能的复位。换言之，就是既要打造服务型的有限政府，又要打造有为政府。如何让政府权力不任性，权力又有为呢？李克强总理在2015年的政府报告中给出了明确的答案，“让政府法无授权不可为、法定职责必须为”。这也就是说，运用法律工具制定政府权责清单，将政府的“所作所为”确定下来，实现服务型的有限政府和有为政府的有机结合，打造一个权力有限而能力突出的有为政府。当前关于有限政府的讨论过多，一定程度上遮蔽了建设有为政府的重要性。法治框架下的有为政府，并不是要回归权力任性的全能政府，而是要政府在法定权力范围内做到服务便捷、行政高效、回应及时。

　　首先有为政府应当是服务便捷的政府。服务是政府的本位，政府应当把提供优质的教育、医疗、安全、社会保障等公共服务作为最重要的职责所在。政府应当将主要的公共资源和人力资源投入到服务供给上，而不是钳制社会活力的行政审批事项上。2015年1月初，李克强总理在考察深圳创客空间时就强调要创造一个让人时时感到方便的政府。李克强总理的要求很好地诠释了服务型政府的内涵，在服务中实施管理，实现“管理行政”向“服务行政”的转变。以前在政府机关办事，“脸难看、章难盖、事难办”成为老百姓诟病的官僚作风，而现在必须以行政审批制度改革为突破口，通过清理和削减行政审批项目，实现“一窗式受理、一站式办结、一条龙服务”，真正实现“态度好、引导勤、办事快”，切实为民众提供快速、高效、便捷的服务。

　　其次，有为政府应当是行政高效的政府。行政高效要求政府引入内部竞争机制、绩效考核机制和成本收益分析，以克服行政官僚的惰性和动力不足的问题。政府的惰性源自于公共权力的垄断特征，与市场组织相比，它既缺乏内部部门间的竞争，也缺乏外部与其他经济社会组织的竞争。政府的服务供给也因此带有垄断属性，服务效率的高低与质量的好坏既无从比较，也难以考核。甚至，政府官僚本身也是带有自利性的，谋求人员增加、组织膨胀、权力扩大乃至权力寻租等还会侵害到社会公共的利益。

　　正是在这个意义上看，有为政府的重要内涵是提高政府的行政效率，要从过于追求“量”的增加到更加注重“质”的提升，增强评估指标体系的科学性、开放性、灵活性和可操作性。特别是强化第三方的政府绩效评估，来自于公民、社会组织和学术机构等多元渠道的评价，要将第三方评价的结果与部门的年终考核和领导人的政绩评价挂钩，将外部评价转化为提升工作效率的倒逼动力。

　　最后，有为政府还应是回应及时的政府。政府应当保持足够的弹性，能够适应社会变化对公共政策的新挑战，能够应对民众的诉求并能够保持迅速的回应，也能够超脱于固化的行政模式并不断优化政府的流程。科层制的行政部门很容易陷入程序至上和繁文缛节，官员的大部分时间和精力用于应付开不完的会议。这样一来，他们既无暇及时回应基层群众的利益诉求，也无暇思考长远的规划与工作的创新。特别是随着社会利益多元化以及群众权利意识的不断高涨，群众利益表达的愿望与能力也在不断增加。当群众的诉求长期得不到及时的回应和解决，就可能积攒成为社会的风险源。

　　有为政府要对民意回应提速换挡，必须有主动作为精神，对群众现实需求和真实心声有着精细准确的把握。这就要求政府通过开展网络民意调查、在线回复网民提问、在线咨询网络民意等方式与民众进行广泛沟通，及时搜集和回复那些民众强烈关注的问题，或者利用“网上信访”通道对“网络诉求”作出及时回应并进行办理，让更多的群众选择“上网”而不是“上访”，从而实现群众“问事于政府”与政府“问计于人民”的有机统一。（作者单位：陈家喜，深圳大学当代中国政治研究所；肖炜，深圳市坪山新区）

编辑：周文

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