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《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》解读

关键措施引导关键少数

夏光

//m.auribault.com 2015-08-24 来源：中国环境报

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　　《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》（以下简称《办法》）从今年8月开始实施。它虽然只有19条?2000多字，却是一份意义重大、突破点多、含金量高，对生态环境保护工作将产生重要影响的政策文件。掌握和实施《办法》，需把握5个关键词：挂挡传动、主体分类、责任清单、追责方式、结果应用。

　　生态文明从理念到行动的传动器

　　党中央关于生态文明建设的重要文件以及习近平总书记的系列重要讲话，都多次提出要“建立领导干部任期生态文明建设责任制，对违背科学发展要求、造成资源环境生态严重破坏的要记录在案，实行终身追责”，“在生态环境保护问题上，就是要不能越雷池一步，否则就应该受到惩罚”。随着环保法律法规日益严格和人民群众对环保依法治国的期待更加普及，对各级党政领导干部的生态环境保护要求都在不断上升。

　　可以看到，要求各级党政领导者切实承担起生态环境保护的责任，已经在全党上下和全社会取得了共识。过去这些责任要求主要是通过道德感召和工作号召等方式进行的，起到了一定的作用，但这种方式弹性空间大、效果不稳定，是一种软约束。现在，《办法》用制度来引领和规范领导干部的用权，凡是不履责、不作为或越位干扰履责的，都要按制度进行处理，这就使领导干部的生态环保行为在受到道德约束的同时还受到制度约束，形成制度屏障，效果更可靠。

　　《办法》制定了一套具体可行的追责办法，使中央提出的落实生态文明建设责任的基本理念，变成各级党政领导者实际担责的具体行动。这就好比一辆战车，马达轰鸣并不等于车轮飞转，必须在动力系统与行走部件之间挂挡，才能驱使战车奔驰。可以说，《办法》就是把上述生态文明基本理念与具体行动连接起来的传动器，这是《办法》的本质所在和基本定位。在《办法》出台之前，对于各类和各级领导干部究竟应该承担哪些生态环保职责，失责之后又应该如何追究责任，一直没有一个清晰的标准边界和操作流程，这使得实际上被问责追责的情形少于应该问责追责的。

　　抓住生态环保工作中关键少数

　　把党政领导干部作为生态环境保护工作的责任主体，并把党委领导放在前面，体现了习近平总书记抓“关键少数”的工作思路。各级党政领导者是当地经济社会发展的主要推动者和管理者，他们对采取什么样的发展战略和发展方式具有很大的决策权和执行权。生态环境问题是不合理的发展战略和粗放型发展方式带来的，因此，各级党政领导者才是做好生态环保工作的根，是起决定性作用的“关键少数”，必须共同承担生态环保的主体责任。抓住了这个根，就是牵住了生态环保工作的“牛鼻子”。

　　环境保护工作应实行党政同责，在上个世纪90年代就提出来了。1998年江泽民同志在中央计划生育与环境保护工作座谈会上指出“进一步加强对计划生育和环境保护工作的领导，坚持党政一把手亲自抓、负总责”，当时原国家环保总局的部分同志对党政同责进行了一定的理论研究。此后，中央有关部门就一直在研究制定落实环境保护党政同责的相关制度，很多地方先行一步，出台了当地的党政同责落实办法，例如2004年浙江省委?省政府就出台了《浙江省环境违法行为责任追究办法（试行）》。这次《办法》中关于党政同责的内容，是多年来中央和地方不断探索实践成果的凝练。

　　在党政同责中，要特别强调地方党委主要领导成员的生态环保责任，这是由我国特定的执政体制决定的。党委主要领导成员对当地经济社会发展战略和大政方针具有根本性和决定性的作用，也掌握着使用干部的主要权力，这都对当地生态文明建设和环境保护工作有重大影响。如果地方党委主要领导成员不承担生态环保的责任，仅由政府主要领导成员承担责任，就会出现权责不一致的情况，新环保法规定的“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”就无法实现。

　　在《办法》实施之后，党委领导干部和政府领导干部都被追责的时候，谁的责任更重些？这取决于在哪些情形上出现了失责、违责现象。如果是在当地生态环境保护的重大战略和总体方向上出现决策失误，那么党委领导干部承担的责任更大一些。如果主要是贯彻执行环节上出现问题，那么政府领导干部担负的责任更大一些。有人说很多决策是集体研究决定的，由主要领导个人担责是否合理？我们认为集体决策体制与领导人个人担责之间，不排除有一定矛盾。但总体来看，领导人在决策过程中的实际决策权是大一些的，大多数情况下是有决定性作用的，所以在追责时领导人出面承担责任也是合理的。

　　为了更好地推进追责工作，做到落实到人，《办法》把党政领导干部分为4种类型：党政主要领导、党政分管领导、政府工作部门领导、具有职务影响力的领导。这四者与现有的干部体系相对应，使在生态环保上担负相关职责的领导干部都被覆盖到了，有利于有针对性地开展追责工作。

　　责任清单促使守土有责

　　《办法》是对各级党政领导干部在生态环保方面正确用权的制度约束，首先明确划分生态环保职责，再由领导干部各就各位。具体而言，对上述4类干部分别提出了共25种追责情形：针对地方党政主要领导确定了8种追责情形；针对地方党政分管领导确定了5种追责情形；针对政府有关工作部门领导成员确定了7种追责情形；针对具有职务影响力的党政领导干部确定了5种追责情形。这25项追责情形，构成了生态环保责任清单，总体上可以分为“做好应该做的”和“不做不该做的”。

　　所谓“做好应该做的”，是指各级党政领导者应该忠实履行法律法规和党内法规所规定的各项生态环境保护职责，确保辖区内的生态环境安全和促进环境治理改善，否则就要被追究责任。例如，对地方党政主要领导人，主要职责是对生态环境保护工作负总责，担负起领导、规划、统筹等工作，对环境质量负责。对党政分管领导人，主要职责是指挥、协调各部门落实生态环境保护工作任务，承担起总指挥的职能。对政府各有关部门领导人，主要职责是依法实施环境监督管理，完成本部门的环境保护工作任务。

　　所谓“不做不该做的”，是指各级党政领导者不要做违反各种法律法规和党内法规规定的事情，否则也要追究责任。例如，有的领导人干预正常的环境管理工作，插手环境影响评价、主要污染物减排等工作，指使下属做出不合法的审批行为。有的授意或指使下属修改或虚构环境监测或环境统计数据。有的干扰基层正常的环境执法行为，使违法者逃脱处罚，更有一些人收受贿赂、徇私枉法等。这些都是不该做的事，违反者就必须被追责。

　　《办法》通过制定责任清单，保证各级党政领导者在生态环保工作中都有明确的职责界限和违责后果，使责任主体与具体追责情形一一对应，实现精准追责，改变了长期以来对领导干部的环保工作泛泛要求、笼统评议、法不责众的问责机制，这是环境保护制度建设的重要发展，是生态文明建设融入政治建设的重要进展。责任清单不但可以用来对党政干部进行环保追责，也可以作为各级党组织提拔使用干部的参考依据。从这个意义上说，责任清单也是对各级党政干部的一种激励机制。

　　党政领导干部的生态环保职责很多，上述25种追责情形只涉及众多职责中的一部分，但却是十分关键和重要的部分。这些职责主要是那些一旦出现失责违责就会对生态环境负面影响大、社会反映强烈的职责。抓住这些主要职责，就能推动全面履责。如果抓住一个重要失责违责行为进行追究，特别是对地位高、权力大的领导者进行追责，就能产生更加广泛和强烈的震动作用，起到“伤其十指不如断其一指”的样板效应。

　　构筑完整的追责链条

　　在主体分类、责任明确的基础上，《办法》提出了完整的追责方式，分为3个层面：一是情节较轻的采取诫勉谈话、责令公开道歉方式；二是情节较重的，采取组织处理方式（包括调离岗位、引咎辞职、责令辞职、免职、降职等）和给予党纪政纪处分；三是将涉嫌犯罪的对象及时移送司法机关。根据情节轻重采取不同的追责方式，体现了权责一致、正当惩处、引以为戒的精神，具有强烈的导向作用。同时，这种第次加严、逐步升级的追责程序，也把不同程度的失责行为都覆盖到，构成疏而不漏的天网。

　　终身追责是《办法》十分重要的创新突破之一。终身追究就是追溯既往，这样做有几个原因：一是鼓励领导干部树立执政的长远利益观。过去确实存在这样的情况：当任领导主要关心自己主政的即期政绩，不惜牺牲生态环境和资源效率，大搞粗放式的开发建设，只求自己任内GDP增长快，形象工程搞得多，然后拍屁股走人，异地升官做官，留下被污染的环境和被破坏的生态给老百姓。如果放任这种现象不管，那么其继任者就会延续相同的思路和做法，日积月累，给当地生态环境造成重大伤害，有的甚至难以修复。终身追责就是要促使领导干部克服短期利益观，对发展从长计议。二是为了体现公平正义的社会价值观。一个地方出现了严重的生态环境问题，并不一定都是当期执政的领导干部造成的，有的应由前任领导承担责任。有的责任人的失职违责行为在当时因各种原因没有及时发现，在他离开该领导岗位后又被揭露出来，或后来发生的环境污染事故被证明是前任领导的责任，那么这时对前任领导人员进行责任追究是公平合理的，这样能使现任领导干部感受到制度的公平性和严肃性，有利于激发他们抓好生态环境保护工作的积极性，也有利于激励他们为后任者创造和留下更好的经济发展基础。

　　追责结果影响干部任用

　　长期以来，各级组织人事部门对党政领导干部开展了生态环境保护方面的考核评价，这对促进地方党政领导人加强生态环境保护起到了很好的激励作用。但一直存在一个遗憾，就是这些考核评价结果对干部的升迁任用起的作用不大。在很多地方，干部升迁调任的主要依据还是经济发展和城市建设等方面的绩效，生态环保搞得好不好不那么重要。

　　中国古代兵法说“上无疑令，则众不二听”，指的就是上级发出明白无误、激励相随的指令，下级就会贯彻执行而不会犹豫迟疑。这次《办法》明确把干部追责的结果与其评优、提拔、转任等后果挂起钩来，规定“对在生态环境和资源方面造成严重破坏负有责任的干部不得提拔使用或转任重要职务”，使生态环保的履职尽责情况成为干部任用中具有一票否决性质的硬气指标，这是迄今为止在此领域最严的规定，也是这个文件最有含金量的内容之一。它触及了人的行为动机中最深层的因素，将会对各级党政领导者产生较大的震动。

　　值得注意的是，《办法》还设置了责任追究的启动机制，要求并授权政府负有生态环境和资源保护监管职责的工作部门、纪检监察机关、组织（人事）部门及时启动追责程序。这些部门如果发现应该追责而没有追责的，可以追究有关人员的责任。例如，如果有人向有关部门举报了追责情形，而该部门中的有关人员没有及时处理这些举报，那么这些人员就出现了失职行为，上述这些部门就可以追究这些失职人员的责任。因此，并非只有环保、资源部门，而是纪检监察和组织人事部门都有责任和权力开启追责机制。如果这些负有监管职责的部门没有及时启动追责机制，也会被追究责任，这就使责任追究的链条更加完整和严密了。

　　建立更加完善的执行机制

　　总体上看，《办法》形成了“分类—定责—惩处”的制度结构，构成了完整的生态环保追责链条，体现了从严治党、依法执政、用制度管人管事的总体要求，是落实党的十八大把生态文明建设深刻融入经济、政治、文化和社会建设的各方面和全过程要求的具体成果。

　　制度至关重要，关键在于贯彻执行。除了《办法》中设置的启动机制外，还有3个重要的机制有利于保障追责到位：一是党代会、人大和政协监督机制，进一步强调党代表、人大代表对党政领导干部履行生态环保职责的质询权、监督权；赋予政协委员相应的调查权、建议权。二是司法监督机制，强调司法机关对各级机构及其官员提出履行生态环保职责的司法建议。三是社会监督机制，保障社会公众对党政领导干部履行生态环保职责情况的知情权，试行依法提请追究生态环保责任的请求权，支持媒体依法依规开展舆论监督。（作者系环境保护部环境与经济政策研究中心主任）

编辑：周文

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