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“专项治理”利弊谈

燕继荣

//m.auribault.com 2015-02-02 来源：北京日报

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　　“专项治理”随处可见，然而，它往往以短期显著成效掩盖了常态化管理的缺失和社会法治化的不足——

　　我们对“专项治理”都不陌生，打开网页、报纸随处可见新闻标题中出现这样的字样：“消防安全专项治理”、“生活垃圾专项治理”、“纠正行业不正之风专项治理”、“小金库专项治理”等等。查阅党政机关文件，“专项治理”、“专项整治”的提法也随处可见。

　　“专项治理”一般是指权力部门在某个特定时段，针对某些特定行业或特定领域出现的引发公众关注、甚至震惊社会的重大消极现象或问题，以行政指令的方式集中不同层级或职能部门的人力和物力，进行突击式的整治。这些被整治的问题通常集中在诸如公共安全、公共环境、市场秩序、社会稳定等关乎民众切身利益的方面。2014年力度空前的“反腐”成为国际社会观察中国的关键点，从某种意义上也可以视作“专项治理”，但从大规模反腐与法治建设同步进行的思路看，政府也在寻求从短暂的“专项治理”走向长效的“制度治理”。

　　“专项治理”可看作是中国政府在长期的政治实践中形成的于特定时期用来达到特定目标的政策工具。事实上，历史上的“运动式治理”、“综合整治”、“集中整顿”都可以归入“专项治理”的范畴。这一政策工具虽然带有非制度化、非常规化的特质，但也有其自身的逻辑，需要辩证地看待。

　　“专项治理” 有利于整合人力、管理资源，容易形成高压管理效应，产生明显管理绩效

　　回顾中国共产党治国理政的历史，可以发现，在夺取、巩固和建设新中国政权的政治革命中，一些成功的政治动员策略、途径和方式方法被运用于政府行政执行过程，成为完成执政党提出的一系列社会改造和经济发展任务的重要手段，久而久之，这些政治动员的策略、途径和方式方法在行政执行体制内固化下来，形成行政执行的一种独特的管理模式，并延续至今。因此，“政治动员”在政府管理中的必要性和有效性构成了“专项治理”的基本前提。

　　政府对“专项治理”这一政策工具有着长久的偏好，反映了决策者和管理者希望通过“重拳出击”、“从重从严”所产生的威慑效果来达到管理有序的目的。直观地看，这种偏好的形成，一方面源于管理者实现管理目标的急切心态，另一方面源于管理对象遵守既有秩序和规范的自觉性的匮乏。但总而言之，政府管理对于“专项治理”这一政策工具的依赖，总是与平时的管理不到位密切相关，而造成管理不到位的原因很多，其中，管理无规则，管理规则不统一、不一致，管理目标不合理，管理信息不对称，管理缺乏公正性（没有为利益受损者提供保障性选择和补偿）可能是主要原因。

　　无论如何，作为政策工具，“专项治理”的应用无疑具有特定功效。其一，“专项治理”有利于整合人力资源，满足国家快速变革时期政府管理灵活应对的要求。从公共管理学的视角看，“专项治理”发挥了矩阵式组织结构的优势。矩阵式组织结构就是由纵横两种管理系列组合而成的方形结构：纵向的职能部门结构与横向的项目管理结构。促进横向与纵向联系配合，有助于调动组织的各方力量，满足管理所需的快速动员要求，组建快速灵活的管理队伍。其二，“专项治理”有利于整合管理资源。针对某一行业或领域的特定问题，通过行政命令，联合多个职能部门，可以弥补单一管理机构资源不足的局限，在短时期内迅速调集资源，集中解决单一问题。其三，“专项治理”的突击效应，容易形成高压管理态势，产生明显管理绩效，强化政府执行效力，短期扭转政府失灵局面。许多案例表明，经过政府相关部门召开紧急会议，部署专项整治方案，执法部门声势浩大的突击检查和处罚行动，一项“专项治理”工作往往能在一月之内取得振奋人心的显著成绩，具有迅速回应民众诉求，提高公众满意度，改善政府公信力之效。

　　“专项治理”属于应急手段，政策目标单一，忽略管理的可持续机制，如果频繁使用，不利于地方常规治理能力提升

　　然而，“专项治理”也有其内在弊端，我们从“专项治理长效机制”、“运动式治理常态化”的表述中就可窥探一二。首先，矩阵式纵向横向管理结构会造成管理上的失序。由于项目小组的成员接受双重领导，既服从于小组负责人的领导，又要接受所属职能部门的领导，多部委联合行政违反 “统一指挥原则”，如果出现意见分歧，往往造成工作上权责不清；而且由于“专项治理”具有时间上持续的短暂性，多部门联合的临时工作小组难免会有角色模糊的不稳定感，无论在约束机制还是在激励机制上都缺乏持久明确的规定性。其次，“专项治理”政策目标单一，甚至在某种程度上是对法制建设的一种破坏，忽略管理的可持续机制，难以避免问题复发。举例而言，针对社会普遍关注的黑车问题，各大城市几乎每隔一段时间就要推出黑车整治行动。在黑车整治行动中，决策者严查严惩黑车司机，希望杜绝黑车现象，但实际上，黑车现象的根治有赖于出租车管理体制改革和城市公交系统的可持续性改进。再次，“专项治理”容易造成管理的“路径依赖”。“专项治理”的逻辑起点是社会普遍关注的恶性问题，形成决策的起点是自上而下的行政指令。这种状况展现中央政府（上级政府）权威的同时，也突显了地方政府（下级政府）治理能力的不足，经常使用这种政策工具，不仅容易形成地方政府在棘手问题治理路径上对于中央政府的依赖，而且容易形成固定的管理习惯，不利于地方常规治理能力提升。最后，“专项治理”属于应急手段，如果频繁使用，会影响政府能力长期建设。“专项治理”最为人诟病的就是“头痛医头脚痛医脚”，它往往以短期显著成效所带来的满意度掩盖了内在法治建设的不足。

　　要消除对“专项治理”政策工具的依赖，恐怕还是要从日常管理的规范化制度化建设入手，尤其要避免让管理陷入“破窗效应”的困境

　　“专项治理”之所以在政治实践中被广泛应用，除了它具备政治动员功效和历史经验的可推广性之外，还有一个与之相伴的现实原因，那就是常态化管理的缺失和社会法治化的不足。在管理学中有一个重要“定律”，叫“破窗效应”。它来自于美国犯罪心理学家所做的实验，该实验的情景大体如下：选择一个环境优美的高档社区和一个脏乱差的低档社区，在路边分别停放一辆小汽车，结果低档社区的小车很快被人偷走，而高档社区的小车却无人理会。此时，实验者把高档社区停放的小车玻璃砸碎，过了不久，这辆车也被人盗走。实验者把这个实验称之为“破窗效应”，是想说明环境对人的行为具有一种心理暗示作用。比如，在一个干净整洁的地方，人们很少会去吐痰扔垃圾；但在一个脏乱差的地方，人们对于吐痰扔垃圾似乎心安理得。后来，管理学家进一步引申说，一座大楼，如果窗户破碎而长期无人修理，最终的结果可能是整栋大楼被人拆毁。管理学家用“破窗效应”说明：一种失范行为，如果最初没有得到及时矫正，最终将演变成一场严重的管理危机。那个时候，要想改变危机状况，不得不采用运动式的“专项治理”方式。由此可见，要消除对“专项治理”政策工具的依赖，恐怕还是要从日常管理的规范化制度化建设入手，尤其要避免让管理陷入“破窗效应”的困境。今天，各地普遍推行网格化管理，其目的就是通过及时发现并矫正失范行为，强化日常管理的有效性，消除“专项治理”的应用土壤。（作者为北京大学政府管理学院教授、北京市中特理论研究中心研究员）

编辑：周文