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正确认识依法治国与民族区域自治的关系

叶介甫

//m.auribault.com 2015-01-31 来源：西藏日报

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　　党的十八届四中全会明确提出“全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的任务”的重要指导思想，体现了党对法治的高度重视，反映了现代社会的时代特征，标志着我国社会主义民主政治建设进入一个新的历史阶段。民族区域自治是我国社会主义民主政治的重要内容。实施依法治国、民族区域自治，应该认识和处理好哪些关系；针对民族区域自治法制建设方面存在的薄弱环节，应从哪些方面着力解决，笔者对此谈点粗浅认识。

　　依法治国与民族区域自治的历史渊源

　　中国自古就是统一的多民族国家。在长期历史发展过程中，汉族与少数民族建立了十分密切的经济文化联系。到了近代，我国各民族共同遭受帝国主义的侵略和压迫，共同沦入半殖民地，共同进行了反对帝国主义侵略和压迫的斗争，这使各民族结成生死与共的依存关系，中华民族的凝聚力随之增强。到了新民主主义革命时期，各民族在中国共产党领导下，经过北伐战争、土地革命战争、抗日战争和人民解放战争，终于推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的反动统治，建立新中国，对外摆脱帝国主义的压迫，实现民族解放；对内废除旧制度，实现民族平等。

　　中国共产党十分重视民族问题，把它看作中国革命总问题的一部分，提出用政策解决各民族间出现的问题。1922年，党的二大通过的纲领提出：“蒙古、西藏、回疆三部实行自治，成为民主自由邦；用自由联邦制统一中国本部、蒙古、西藏、回疆，建立中华联邦共和国。”1923年，中共中央对国民党代表大会提出关于民族主义内容的正确建议：“对外反抗侵略主义列强加于我人之压迫，对内解除我人加于殖民地弱小民族（如蒙古、西藏）之压迫。”这就是国民党第一次代表大会宣言中“国民党之民族主义，有两方面之意义：一则中国民族自求解放；二则中国境内各民族一律平等”的由来。长征途中，党和工农红军经过很多民族地区，广泛接触和了解少数民族，从而使党的民族政策更加切合实际，如明确纠正宣传民族分离和盲目反对一切民族上层的做法，争取、联合一切可以联合的少数民族上层代表，通过他们去接近和团结广大少数民族群众。特别是当红军进入大凉山彝族地区时，红军总参谋长刘伯承根据党的民族政策，同彝族沽基部落首领小叶丹歃血为盟，并使其他部落保持中立，使红军顺利通过彝族地区。这是党的民族政策的一次伟大胜利。

　　抗日战争时期，中国共产党抗日救国十大纲领规定：“动员蒙民、回民及其他一切少数民族，在民族自决和自治的原则下，共同抗日。”1938年，毛泽东同志在党的六届六中全会上提出：“允许蒙、回、藏、苗、瑶、夷、番各民族与汉族有平等权利，在共同抗日原则之下，有自己管理自己事务之权，同时与汉族联合建立统一的国家。”1939年初，中共中央设立西北工作委员会，专司西北地区民族问题的研究，是我党用马克思主义关于民族问题的理论系统研究中国民族问题并开展民族工作的开端。西北工作委员会于1940年拟定《关于回回民族问题的提纲》和《关于抗战中的蒙古民族问题的提纲》，经中共中央讨论批准发布实施。这两个提纲根据六届六中全会精神，系统提出了团结蒙、回民族抗日，共求解放，共同建立统一国家的方针政策，为党制定正确的民族政策奠定良好基础。

　　人民解放战争期间，中国共产党正确领导内蒙自治运动，实现东西蒙自治运动的统一，并在此基础上于1947年5月1日成立全国第一个自治区——内蒙古自治区，为我国民族区域自治制度开了先河。1949年，在人民革命基本胜利的基础上召开中国人民政治协商会议，制定《共同纲领》，其中对新中国的民族政策作了完整而翔实的规定，可以说是集中国共产党历来民族政策之大成。《共同纲领》写道：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治。”这些规定，以后完全移入《中华人民共和国宪法》。

　　1984年，全国人民代表大会制定我国第一部民族区域自治法，成为我国民族区域自治法律制度的基本法律。民族区域自治法自1984年颁布实施以来，为民族自治地方经济发展、社会进步提供了政治和法律保障，有力维护了民族自治地方改革、发展、稳定、团结的大好局面。

　　根据形势变化，适应时代发展，全国人大常委会对民族区域自治法作出修改完善，于2001年2月28日通过《〈中华人民共和国民族区域自治法〉修正案》。修改后的民族区域自治法确立了邓小平理论的指导地位，明确要继续坚持和完善民族区域自治制度，规定国家要帮助民族自治地方实现可持续发展，充分体现了党和国家不断加快少数民族和民族地区经济与社会发展，促进各民族共同进步繁荣的一贯精神，为今后进一步做好民族工作提供了坚实的法律保障。

　　2014年12月，中共中央、国务院印发《关于加强和改进新形势下民族工作的意见》，从坚定不移走中国特色解决民族问题的正确道路、围绕改善民生推进民族地区经济社会发展、促进各民族交往交流交融、构筑各民族共有精神家园、提高依法管理民族事务能力、加强党对民族工作的领导六个方面提出25条意见，旨在切实加强和改进新形势下民族工作，团结带领全国各族人民共同推进全面建成小康社会，努力实现中华民族伟大复兴的中国梦。《意见》还指出，要加强民族工作法律法规建设，认真贯彻落实民族区域自治法，修订完善有关民族工作的法规条例。

　　依法治国与坚持和完善民族区域自治制度问题

　　民族区域自治不仅是对自治地方的依法治理，也是依法治国方略的重要组成部分。依法治国方略的提出，为民族区域自治提供了有利条件，而民族区域自治的发展和完善，成为实施依法治国、建设社会主义民主国家的重要环节，是实现依法治国方略的有效形式和载体。

　　一要正确处理统一与自治的关系。国家统一是实行民族区域自治的前提和基础。民族自治地方的自治机关在依法行使相应级别的一般地方国家机关职权的同时，依法行使自治权。我国宪法和民族区域自治法明确规定：“各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”民族自治地方的自治机关是国家的一级地方政权机关，必须服从中央及相应上级国家机关的领导。“民族自治地方的自治机关必须维护国家的统一，保证宪法和法律在本地方的遵守和执行”：“民族自治地方的自治机关要把国家的整体利益放在首位，积极完成上级国家机关交给的各项任务”。国家要充分尊重和保障民族自治地方的自治机关依法行使自治权，保障自治机关根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策。宪法明确规定，民族自治地方的自治机关，除了行使一般地方国家机关的职权以外，“同时依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权，根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策”。根据宪法和民族区域自治法，自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任，自治地方人大常委会中应当有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任；民族自治地方人民代表大会有权制定自治条例和单行条例，报全国人大常委会或省级人大常委会批准后生效；民族自治地方的自治机关执行职务的时候，使用当地通用的一种或几种语言文字，同时使用几种语言文字的，可以以实行区域自治的民族的语言文字为主。同时，宪法和民族区域自治法规定了民族自治地方的自治机关管理财政的自治权，自主安排和管理地方性经济建设事业的自治权，自主管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育事业的自治权，并规定国家在民族自治地方开发资源、进行建设的时候，作出有利于民族自治地方经济建设的安排；国家从财政、物资和技术等方面帮助各民族自治地方加速经济建设和文化建设事业。

　　二要正确处理民主与集中的关系。我们党经过长期探索和反复比较，采取并实行单一制国家结构形式下的民族区域自治，根本目的在于实现和维护国家统一和民族团结。实行民族区域自治，做到了承续历史传统与符合民族国情的统一，维护国家集中统一与照顾民族地区差异的统一，体现中华民族一体性与尊重各民族多元性的统一，是最适合中国国情的制度安排。我国宪法明确规定：“各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”这两句话缺一不可。其中，国家统一是第一位的，是实行民族区域自治的前提和基础。没有国家的集中统一，就谈不上民族区域自治；脱离国家集中统一，就不是我们所要实行的民族区域自治。没有国家的统一领导，没有国家的授权，民族自治地方的自治权就失去合法性基础。民主、集中反映在民族区域自治法制建设中，就是要处理好中央与地方、整体与局部的关系。必须明确的是，我国的各个民族自治地方都是祖国大家庭中不可分割的组成部分，民族区域自治的根本前提是国家的权威性和中央的统一领导。在坚持这一前提条件下，要充分照顾到各民族自治地方的特殊利益，充分发挥各民族自治地方的主动性和积极性。在推动民族自治权贯彻执行方面，自治机关要在宪法和民族区域自治法范围内行驶各项自治权，这是民族地区依法治理的关键。凡是不违背宪法和法律，又符合自治地方的实际需要，有利于社会生产力发展，有利于维护社会稳定，有利于民族团结和共同繁荣的，自治机关都应大胆施行，在行使民主权利中充分体现集中。只有全面处理好集中和民主的关系问题，充分发挥自治机关的积极性、创造性，才能正确行使自治权，才能把民族区域自治地方的各项事业纳入法治轨道。

　　三要正确处理权利和义务的关系。民主法制建设的一个重要任务是教育自治地方各民族群众正确处理好公民权利与义务的关系。一方面，要通过民主立法保证自治地方公民权利的充分行使；另一方面，又要切实维护和保障国家的整体利益和社会、集体利益。特别是要坚决依法打击形形色色的从事分裂祖国、破坏民族团结、制造民族动乱的活动。依法治国方略为民族区域自治注入新的活力。当然，民族区域自治离不开民主法制建设，二者密不可分。民族区域自治需要民主法制建设的促进和保障，民族区域自治的发展完善取决于国家民主法制建设的进程。只有坚定不移发展社会主义民主，切实体现和保障人民当家作主权利，由人治走向法治才有可靠的保证。必须看到，当前在民族区域自治方面还存在着一些薄弱环节和亟待解决的问题。比如，一些民族地区群众的法律意识和法制观念还比较淡薄，有法不知依、不会依的现象还比较普遍；在一些地方，宗族观念、轻商观念、小农意识等还普遍存在，这也是造成目前我国少数民主法制不健全的一个深层原因，等等。这些问题的解决，涉及加强党的建设、改善领导的问题，涉及建立健全民主法制的问题，涉及加强国民教育的问题，是一项长期艰巨的工程，必须对产生这些现象背后的原因有清醒和足够的重视，下大力气加以解决。只有这样，民族区域自治才能进一步发展完善，依法治国方略才能取得实效。因此，必须做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，不断增强公民的法律意识和法制观念。要充分认识这项工作的长期性、紧迫性、必要性，在进行民主法制建设、加强民主立法的同时，必须十分重视提高广大民族群众的法律素质，加强法制方面的宣传教育，增强其学法、懂法、用法的自觉性，营造一个良好的法治环境，从而为国家整体上实现依法治国创造条件。

　　四要正确处理国家治理与社会管理的关系。习近平同志强调：“努力建设法治中国，以更好发挥法治在国家治理和社会管理中的作用。”当前，贯彻执行民族区域自治，必须牢牢把握这一方向，坚持依法治国基本方略，推进民族事务治理法治化，把法治思维和法律手段运用到民族事务治理的各方面和全过程。坚持和完善民族区域自治，必须坚持正确政治方向。当前和今后，都要牢牢把握这个根本要求。首先，要在党的集中统一领导下，完善民族区域自治的具体制度安排，确保国家政令畅通，拓宽利益诉求表达的正规渠道，扩大各族群众有序政治参与，保证各族人民共同当家作主，不断增强对伟大祖国、对中华民族、对中华文化、对中国特色社会主义道路的认同。其次，要促进各民族交往交流交融，构建各民族相互嵌入式的社会结构和社区环境，促进各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展。坚持依靠和团结各族群众，促进群众多层次、多方式、多形式走动互动，巩固各民族谁也离不开谁的关系，不断增强国家意识、公民意识和中华民族共同体意识。再次，要造就政治过硬、敢于担当、群众信任的民族干部队伍、民族地区各族干部队伍，做好少数民族代表人士和知识分子工作，为坚持和完善民族区域自治提供坚强组织保证。最后，要坚持严格执法。从国家层面来说，要坚持依法治国，履行好国家机关法定权利义务，既在法律框架内保障自治机关依法行使自治权，又依法制定和落实加快民族自治地方发展的政策措施。从民族自治地方层面来说，要保证宪法和法律在本地方的遵守和执行，坚持依法治理地方事务，在贯彻国家统一政令前提下依法行使自治权。从民族事务层面来说，要坚持各族公民在法律面前人人平等，以法律为准绳，一断于法，决不搞法外的从宽从严，法律规定什么权益就保障什么权益，是什么问题就按什么问题处理。对于极少数蓄意挑拨民族关系的违法犯罪分子，不论什么民族、信仰哪种宗教，都要坚决依法打击，努力推动形成办事依法、遇事找法、化解矛盾靠法的良好法治环境。（作者单位：中共中央统战部）

编辑：周文