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明确责任分配是党政同责的基础保障

常纪文

//m.auribault.com 2015-01-28 来源：中国环境报

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　　在2015年全国环境保护工作会议上，环境保护部部长周生贤提出，要着力推进环境保护党政同责、一岗双责的实施。当前，急需界定环境保护党政之间、政府部门之间监管的同责与分责问题，使这种责任落实更具可行性。

　　环境责任应共同承担

　　在安全生产、环境保护、食品安全等公共安全及民生领域，党政同责的规范性文件的制定目前具有一些共同点，即党委的主要负责人对本地区的公共安全保障工作负总责，并与政府的负责人同为第一责任人；党委常委会每年至少研究一次公共安全保障工作；党委常委分管或者联系公共安全保障工作，强调把公共安全保障工作纳入各级党委年度综合考核的重要内容，考核结果作为领导班子和领导干部选拔任用、奖励惩戒的重要依据；要求建立健全党政“一把手”亲自督办制度。这些做法，要求党委领导要融入政府的工作之中，与政府共同承担执政责任。

　　党政同责的党政指的是中央和地方各级党委和政府，包括从省一级到乡镇街道一级的党政机关；同责的同指的是无论是党委还是政府部门，在环境保护管理或者监管方面都同样承担职责。

　　各级行政首长对于上级党委或政府的要求和安排，对于同级党委常委会的环境保护决议要贯彻落实，对于本行政区域的事项要负全责。在发生环境事故或环境保护目标没有实现时，行政首长要成为政府系统的第一责任人，要承担政治责任、纪律责任或者法律责任。如河南省三门峡市和广西壮族自治区均规定，属地党委和政府主要领导是环境保护的第一责任人。

　　如果党委常委会部署了环境保护工作，各常委也尽到了联系或者支持环境保护工作的职责，一般会免责。但如果发生重特大环境保护事故或者环境保护目标完全没有实现，可以归咎于党委的路线、政策、人事安排、工作部署和思想工作存在问题，党委负责人则要成为党委系统内的第一责任人。

　　此外，我国的居委会和村委会虽然是基层群众性自治组织，但是由于其已经具有生产经营的市场组织和管理职能，从政府和上级党委那里获得经费等支持，也大部分建立了党组织，在国家方针政策的上传下达方面具有一定的作用，因此，在阐述党政同责时也可将他们纳入进去。但群众自治组织的特征决定了居委会、村委会及其党组织的责任和地方各级党政机关的责任是不同的。

　　一岗双责的同责，指的是党政机关、企事业单位及其领导和工作人员，除了履行自己的业务职责外，还要承担本领域有关的环境保护管理或者监管职责。这里的岗位包括党委常委联系领域和分包下属行政区域环保整改的职责，如宣传部长联系广播电视等领域的环境保护。只有这样，才能解决管行业必须管环保、管业务必须管环保、管生产经营必须管环保的问题。

　　齐抓共管的同责，指的是各级党委和政府以及党委常委联系或者分管的部门和政府副职首长分管的部门，对于环境保护都要管、都要抓。只有这样，才能解决好党委内部和政府内部各部门之间的协调问题，真正建立综合监管与直接监管相结合的有效的责任体系。

　　由此可见，环境保护的党政同责、一岗双责、齐抓共管职责强调责任的共同承担，实际上是解决各级党委和政府在环境保护方面的同心、同向与同行问题，让两者基于各自的角色，共同做好环境保护工作。与安全生产党政问责不同，由于重大环境损害实行终身责任追究制，这种制度也将在党政同责方面有所体现。

　　党委和政府责任又有不同

　　由于党领导政府开展工作，两者的角色有差异，因此党委和政府承担的职责内容和方式并不一样。一旦出现问题，二者承担的政治、纪律、法律责任不尽相同。

　　按照有职必有责和有什么职就承担什么责的原则，基于党的十八届三中全会和四中全会要求，环境保护应当构建党委统一领导、政府依法监管、企业全面负责、职工积极参与、行业严格自律、社会支持监督的工作格局。

　　从党内法规和国家立法的角度看，虽然一些文件或者批示也强调党委的监管责任，但按照宪法和党章，各级党委的环境保护职责实际上是党委把握全局的领导责任，即组织领导、方向领导和思想领导责任。

　　根据一些地方在安全生产、食品安全特别是环境保护领域开展的党政同责、一岗双责、齐抓共管试点，党委责任可以体现在以下几个方面：认真贯彻执行环境保护法律法规和上级关于环境保护工作的方针政策和决策部署；把环境保护工作纳入党委工作全局和重要议事日程；加强组织领导和工作支持；完善环境保护工作考核和评价体系；加大环境保护纪律责任追究力度；加强环境保护宣传教育，培育环境保护意识、提升生态文明的程度；加强环境保护监管机构和队伍建设。

　　关于政府的环境保护工作职责，按照新修订的《环境保护法》等国家环境法律法规的规定，宜将其界定为“监管责任”。按照一些地方开展环境保护党政同责、一岗双责、齐抓共管试点，政府环境保护责任可以体现为：认真组织实施环境保护法律法规和上级党委、政府及同级党委关于环境保护工作的决策部署；将环境保护工作纳入政府重要工作范围；全面实行“一岗双责”制度，实行环境保护行政首长负责制；明晰责任体系，落实环境保护工作责任；充分发挥政府环境保护联席会议或者其他组织形式的作用；健全环境保护责任考核体系；依法认真履行环境保护监管职责；加强环境保护监管保障能力建设；依法组织事故调查处理；加强环境保护应急管理；强化社会监督和举报工作；国家法律法规规定的其他环境保护监管责任。这些职责，需要各级人民政府制定“三定方案”，按照一定的逻辑规则，将其落实到环境保护部门和其他部门。

　　职责分工清楚了，如果发生事故，或者环境保护目标没有实现，党政系统就按照各自的职责分工承担责任。一般来说，政府承担直接责任，处罚较重；党委承担间接责任，处罚较轻。例如对于重大污染事故，给予县长记过处分，给予县委书记严重警告或者警告处分；或者给予县长撤职处分，给予县委书记记过、降级或者免职处分等。但情节相当严重时，不排除两者在纪律和行政处分上一致，如均给予市长和市委书记撤职的处分。

　　顶层设计明确党政责任

　　对于因为体制不顺、权责不清导致的环境监管问题，应从顶层设计予以解决。一方面，在环境法治架构中，按照党的十八届四中全会要求，重视党委领导作用、党委领导责任和党政协同共进力量的发挥。中央可从党政分工关系的角度，借鉴计划生育、安全生产和食品安全党政同责的经验，制定党内法规，提出党政同责、齐抓共管的责任构架，突出地方各级党委的环境保护重要领导责任。

　　另一方面，应当坚持管行业必须管环保、管业务必须管环保、管生产经营必须管环保，制定国家立法，构建分工合理、相互衔接的一岗双责、齐抓共管的环境保护监管责任体系，使环境保护的权、责、利更加匹配，切实解决环境保护工作方面存在的体制问题。

　　首先，明确党委职责和党委常委之间的横向职责分配。

　　在地方党委系统，党委应当按照党的十八届四中全会精神要求，加强党内法规等规范性文件的制定，把党政同责融入政治领导、思想领导和组织领导之中。

　　在政治领导方面，党委常委会应定期和不定期地讨论本行政区域的环境保护大政方针问题，如城市规划、机构职责、财政分配等方面；定期学习研究中央的环境保护要求和通知，因地制宜地制定本行政区域的落实措施。

　　在思想领导方面，各级党委要通过各种手段做实环境保护的宣传教育工作，使环境保护深入人心。

　　在组织领导方面，应有专人联系或负责环境保护工作；党委常委之间也要明确环境保护工作职责。例如，副书记协助书记成为环境保护第一责任人，党委常委、组织部长不仅要配备好环保局的领导班子，还要解决好政府各部门中抓环境保护工作的副职配备问题。宣传部长主要负责协调环境保护方面的宣传教育工作，提升辖区内的环境文化水平。

　　其次，明确政府副职首长之间和各部门之间的横向职责分配。

　　地方政府系统应按照党的十八届三中全会和四中全会关于建设法治政府的要求，修订政府分工规则，使分管环境保护的副职省、市、县长承担环境保护综合监管的领导责任，其他副职省、市、县长在分管的业务领域承担环境保护直接监管的领导责任。

　　应修订现行的“三定”方案或者颁布专门规定，建立责任分解体系，将各部门齐抓共管的环境保护责任落实到基层，落到实处。

　　第三，明确党政两方面的纵向职责分配。

　　要将环境保护责任落实到基层，落到实处，建立责任分解体系。环境保护监管责任的分解，从上到下一直要延续到区县、乡镇街道。各区县政府要充分发挥环境保护联席会议的平台作用，把责任分解到各委办局，各委办局要把责任分解到各科室，分解到各乡镇街道。

　　由于环境保护工作的大多数监管措施一般最终由基层的党政部门实施，因此如何层层抓落实，最终实现属地监管的周密化，是一个值得思考的问题。

　　值得注意的是，由于环境保护专业性极强，乡镇的监管能力相当缺乏，有人建议，党政同责不应下垂到乡镇，应当到县级党委和政府为止。

　　对此，笔者认为，村委会和居委会具有上传下达的组织协调作用，这就要求他们在环境保护工作中也应承担一定的责任。但是村委会、居委会能力毕竟有限，其环境保护责任应只限于发现问题的报告职责，以及配合调查处理环境违法行为等职责。只有这样，才能层层分解责任，将环境保护工作一竿子插到底，落到实处。（作者系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长）

编辑：周文