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健全宪法制度是依宪治国的前提

郝铁川

//m.auribault.com 2015-01-22 来源：法制日报

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　　早在2005年3月，曾参加过1954年宪法和1982年宪法起草工作、把毕生精力都献给宪法起草、研究和教学的已故宪法学家许崇德教授，便在其《中华人民共和国宪法史》一书“序言”中指出：“依法治国首先应是依宪治国。因为宪法乃国家根本大法，是最高法。宪法确认并保护国家最根本的制度。如果宪法所规定的根本制度受到损害、侵犯或者破坏，那么，国家的根基就要动摇，社会主义的经济基础和人民民主专政的政权就不能巩固，广大人民就要遭殃。因此，如果丢掉了宪法，那无疑是丢掉了根本。如果治国而不依宪法，那就谈不上什么依法治国。”该书将要收笔之时，他又在最后一章“历史的启迪”中强调：“依法治国首先应是依宪治国，依法办事首先应是依宪办事。然而，宪法是依法治国、建设社会主义法治国家的基础和依据，关于这一点，目前未必人人都理解。而且，见诸行动尤为不足。因此当务之急是要积极采取切实措施，使之落到实处。”如今，依宪治国已正式写进党中央的文件中，九泉之下的许老当可颔首微笑。但如果问一声：依宪治国，宪法做好准备了吗？我看我们对此还不能十分乐观地点头称是。

　　第一，“党大，还是法大”在理论上是伪命题，在现实中却是真问题。这是“依宪治国”所面临的一个不容回避的问题。

　　为何说“党大，还是法大”在理论上是伪命题？因为法律是党的意志和人民意志的有机结合和体现，任何政党和组织、个人都不能凌驾于法律之上；党领导人民制定法律，党带领人民模范遵守法律；党必须在宪法和法律的范围内活动，对违法犯罪的共产党员的惩办，应比违法犯罪的非共产党员加倍严厉。这些基本常识已清楚地转变为我国宪法和中国共产党章程的具体规定，理论上已不是什么问题。

　　但为何又说“党大，还是法大”在现实中却是真问题？因为上个世纪社会主义国家都普遍发生过严重违反社会主义法治的事情，今天一些领导干部以权压法仍是一个较为严峻的问题。

　　邓小平同志对上个世纪社会主义国家违反法治的历史教训的总结与反思，最全面、最深刻。他说，过去我们“往往把领导人说的话当作‘法’，不赞成领导人说的话就叫做‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也就跟着改变。”因此，今后“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”

　　从现实来看，最近揭露的许多腐败案件，都反映了一些领导干部知法犯法、以权压法的现象较为严重。因此，当法律与党组织某位领导的指示发生冲突时，究竟应该服从谁，这在现实社会中还是一个无法回避的问题。否则，党的十八届四中全会出台的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，就不会提出“一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。”

　　第二，宪法解释应采用何种形式、经过何种程序，目前还没有制度化。

　　党的十八届四中全会提出要加强法律解释工作，及时明确法律规定含义和适用法律依据。既然要依宪治国，那首先就要加强宪法解释工作，明确宪法规定含义。否则就会影响到其他法律的实施。例如，剥夺罪犯的政治权利是我国刑法规定的附加刑之一，政治权利是由我国宪法所规定的，但现行宪法中哪些权利属于政治权利，目前并无权威的宪法解释。大多数学术著作对宪法所规定的权利和自由虽有分类，但这只是一种学术上的分类，而且学术界的分类也不尽一致。宪法的哪些规定应属于政治权利和自由的范围，这个问题似乎是不容争议的，因为人民法院在宣告剥夺某个罪犯的政治权利的时候，这个政治权利的内容必须是确定的，不然的话，执行起来就会遇到困难。

　　1993年3月中共中央在向第八届全国人大第一次会议主席团提交《关于修改宪法部分内容的建议的说明》中说道：“这次修改宪法不是全面修改，可改可不改的不改，有些问题可以采取宪法解释的方式予以解决。”该文件同时还具体提出了一些问题，指明可以采取宪法解释的方式予以解决。因此中央是主张在必要时采用宪法解释方式的，我们现在推进依宪治国，有必要对宪法一些规定加以解释。

　　第三，可以考虑设立全国人大宪法监督委员会。

　　党的十八届四中全会提出了要加强宪法监督工作，而早在1993年3月中共中央提交给八届全国人大第一次会议主席团《关于修改宪法部分内容的建议的说明》中就说过：“有人建议，在第七十条中增加规定全国人大设立宪法监督委员会的内容”，对此，该文件回应道：“根据宪法第七十条的规定，全国人大可以设立专门委员会性质的宪法监督委员会，宪法可以不做规定。”因此，中央没有否定全国人大设立宪法监督委员会的必要性和可能性。现行立法法也规定了全国人大常委会对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例行使违宪审查权的程序，这表明为了依宪治国，现在设立宪法监督委员会很有必要。

编辑：周文