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全面深化改革必须全面推进依法治国

穆虹 //m.auribault.com 2014-11-16 来源：求是

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　　全面深化改革和全面推进依法治国是目标方向一致、相辅相成、并行不悖的，党的十八届三中全会决定和四中全会决定是贯彻落实党的十八大战略部署的姊妹篇。

　　通过全面深化改革，推进体制机制创新，进一步解放和发展生产力，促进社会公平正义，可以为建设中国特色社会主义法治体系创造条件。

　　通过全面推进依法治国，确保改革沿着法治轨道有序推进，及时巩固、发展改革成果，可以为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力的法治保障。

　　全面深化改革，必须自觉运用法治思维和方式，坚持重大改革于法有据；必须坚持依法行政，致力于推进国家治理体系和治理能力现代化；必须坚持公正司法，让改革中各种利益关系的调整获得应有的法律保障；必须增强全民法治观念，使改革在良好的法治氛围中推进。

　　党的十八大提出全面建成小康社会的奋斗目标，并作出全面深化改革、全面推进依法治国的战略部署。党的十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，并将推进法治中国建设作为全面深化改革的重要任务。党的十八届四中全会指出，全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。全面深化改革必须全面推进依法治国。可见，全面深化改革和全面推进依法治国是目标方向一致、相辅相成、并行不悖的，党的十八届三中全会决定和四中全会决定是贯彻落实党的十八大战略部署的姊妹篇。

　　通过全面深化改革，推进体制机制创新，进一步解放和发展生产力，促进社会公平正义，可以为建设中国特色社会主义法治体系创造条件；通过全面推进依法治国，确保改革沿着法治轨道有序推进，及时巩固、发展改革成果，可以为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力的法治保障。

　　一、全面深化改革，必须自觉运用法治思维和方式，坚持重大改革于法有据

　　党的十八届四中全会强调依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，依法执政是党治国理政的基本方式。当前，我国正处于全面建成小康社会的决定性阶段，全面深化改革进入攻坚期和深水区，改革发展稳定任务之重前所未有，迫切需要更好发挥法治的引领和规范作用，确保在法治轨道上推进改革，使改革蹄疾而步稳，既生机勃勃又井然有序。习近平总书记提出的凡属重大改革都要于法有据，是正确处理改革与法治关系的基本原则。立法也要主动适应改革和经济社会发展需要。

　　坚持改革决策与立法决策紧密结合。这是我们党在20世纪90年代初期提出来的，全国人大随后将其作为一条重要立法原则，其基本含义是：把国家的立法决策、立法规划、立法项目、立法草案等与执政党的改革决策紧密结合起来，使党的主张通过法定程序成为国家意志，把改革实践证明行之有效的，及时上升为法律。对于执政党的改革决策来说，遵循宪法精神，就是要使改革决策有利于维护党的领导、有利于维护中国特色社会主义制度、有利于维护最广大人民的根本利益。坚持改革决策与立法决策紧密结合，在全面深化改革总体框架内全面推进依法治国各项工作，可以保证法治建设不偏离正确方向，推进改革不偏离法治轨道。

　　坚持“破”与“立”的辩证统一。一是处理好深化改革与现行法律的关系。中国特色社会主义法律体系形成以后，国家和社会生活的各个方面总体上已经有法可依。全面深化改革，首先要求坚持依法推进，把现行法律执行好、实施好。坚持在宪法和法律框架内进行改革，充分利用宪法和法律提供的制度空间和条件，大胆探索和创新。二是要在改革进程中，针对法治建设还存在的不适应、不符合问题，实事求是、与时俱进地分类做好相关法律立改废工作。需要修改法律的应当先修改法律，先修后改；需要通过法律解释来解决问题的应当及时释法，先释后改；需要废止的法律要依法废止，先废后改；需要新制定法律的要及时列入立法计划，深入调研论证，广泛征求意见，履行立法程序，先立后改。三是对立改废条件不成熟而改革实践又迫切需要的，要按照法定程序作出特别授权的方式进行先行先试。这就需要立法部门密切关注改革实践，使立改废工作同改革开放不断深化相适应。各项改革牵头部门要与立法部门主动衔接，相向而行、同步推进。

　　坚持按照法治方式推进改革。坚持重大改革于法有据，不仅要求改革决策必须遵循宪法精神和法治原则，还要坚持改革过程依法办事、遵守法定程序、维护正当权益，把法治方式作为推进改革的行为准则。在改革实施过程中，自觉践行法治原则，自觉维护法律尊严，不让部门利益和地方保护主义、利益集团或个人意志干扰影响改革举措的落实，这是对操作执行层面的基本要求。通过严格执行法律法规来规范改革者的行为，让各项改革沿着法治轨道推进，才能提高全社会对改革的公信度和参与度，使改革获得广大人民的支持。

　　二、全面深化改革，必须坚持依法行政，致力于推进国家治理体系和治理能力现代化

　　完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标，全面推进依法治国则是实现这一目标的必然要求和重要保障。党的十八届四中全会提出，深入推进依法行政，加快建设法治政府。政府既是行政执法的主体，又是改革的实施者和执行者。依法行政不仅关系依法治国能否实现，也关乎改革的成败。

　　用法律授权明确界定政府职能，是全面深化改革的基本要求。“法定职责必须为，法无授权不可为”是法治政府管理经济社会事务的基本准则。全面深化改革的大多数任务，都涉及政府职责和行政方式的重大调整。2013年以来，新一届中央政府开始了以“清权、减权、制权”为核心内容的行政管理体制改革，探索实行负面清单管理，清单之外的审批一律取消，是在转变政府职能方面的一项重要举措。随着改革的深入推进，政府如何正确履行保持宏观经济稳定，提供优质公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵的职能，一个重要的前提就是通过完善立法科学界定政府与市场、市场主体之间的关系，及时作出法律授权和调整，使政府不越位、不缺位，把权力关进制度的笼子。

　　通过严格执法正确履行政府职能，是全面深化改革的必要条件。行政执法是行政机关履行政府职能的重要方式，我国大约80%的法律、90%的地方性法规和几乎所有的行政法规都是由行政机关执行的，很多改革任务也是借助行政执法方式实现的。严格、规范、公正、文明执法，有利于增强社会对政府管理能力的信心，增强对改革的信心。当前，有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重，人民群众反映强烈，也是深化改革需要特别注意和着力解决的问题。建设法治政府需要改革行政执法体制，推行综合执法，整合执法主体，提高执法效率。需要完善行政执法程序和方法，制定并公开执法依据、裁量标准和操作流程。需要严格行政执法人员管理，健全激励约束机制，强化法律制约和监督。这些工作既是建设法治政府的重要内容，也是深化政治体制改革的题中之义。

　　推进依法行政提高治理能力和治理水平，是全面深化改革的主要目标。政府履行职责需要通过法律方式明确权责、方式和程序，同时也要依靠法律的权威性、规范性、强制性提高行政能力和效率。一方面，要简政放权，用法律法规取代和减少“红头文件”，消灭模糊地带和减少自由裁量权，避免人为干扰和随意性，这是解决以权代法、降低行政成本、提高效能和预防腐败的治本之举。另一方面，依靠法律法规来保障行政行为规范化、公开化、法治化，促进治理体系和治理能力的现代化。

　　三、全面深化改革，必须坚持公正司法，让改革中各种利益关系的调整获得应有的法律保障

　　公正司法在维护社会稳定、平衡社会利益、调节社会关系、实现社会公平正义等方面具有无可替代的作用。促进和保证公正司法是全面深化改革的重要内容之一。改革中涉及的各方权益需要得到公正司法的保护，改革对利益关系的影响很多时候也是通过具体的司法案例传递到社会和个人。党的十八届四中全会鲜明提出保证公正司法，提高司法公信力的任务。

　　全面深化改革，把促进公正司法作为司法体制改革的主要任务。定分止争是司法的基本功能之一。受现行司法体制自身缺陷和传统观念等因素影响，“人情大于法”、“明规则不如潜规则”等深深影响着人们的价值取向，遇事“托熟人、找关系、钻空子”的不良风气削弱了司法的公信力和效力。党的十八届四中全会《决定》明确提出，必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。中央已批准出台的深化司法体制改革的意见，明确把确保依法独立公正行使审判权、检察权、保障人民群众参与司法、加强人权司法保障机制、加强对司法活动的监督等，作为深化司法体制改革的主要任务。

　　全面深化改革，要坚定维护公正司法守住社会公平正义的底线。促进社会公平正义、增进人民福祉是全面深化改革的出发点和落脚点。公正司法是维护社会公平正义的最后一道防线，司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。守好这道防线，核心是增强司法的公信力，让受到侵害的权利得到保护和救济，让违法犯罪活动受到制裁和惩罚。要通过深化改革推动司法机关依法独立行使审判权和检察权，推进审判公开、检务公开，加强对司法行为的内外部监督，提高司法公信力和权威。司法体制改革落实到位了，公平正义的底线才守得住。

　　全面深化改革，要通过落实公正司法保护好各方合法权益。全面深化改革，意味着社会经济关系发生深刻变化，利益格局发生深刻调整。在改革过程中，社会利益如何平衡？新的利益关系怎样维系？合法权益谁来保护？都需要司法改革同步跟进。从经济领域看，围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，基本经济制度、现代市场体系、转变政府职能等改革举措正在相继推出，亟待完善与经济活动和市场交易相关的法律规范，特别是民事、商事法律规范，并同步完善司法手段，才能及时有效地保护改革中各利益主体的合法权益。例如设立知识产权法院等改革方案的出台，就是在这方面进行的创新。从社会领域看，随着人民群众的公平意识、民主意识、维权意识不断增强和社会管理体制机制的变革，要加快推进完善人权司法保障制度，把群众合理合法的利益诉求解决好。今年以来，继废除劳教制度后，又推出了社区矫正制度、国家司法救助制度、法律援助制度等改革举措，都是为维护人权所开展的新的司法实践。把改革相关方的利益平衡好、合法权益维护好，各类利益纷争能够通过正当合法渠道得以有序化解，改革才会得以顺利推进。

　　四、全面深化改革，必须增强全民法治观念，使改革在良好的法治氛围中推进

　　广大人民群众是改革的主体，也是依法治国的主体。改革实施不仅要求国家机关和公职人员依法办事，更需要每个社会组织和个人自觉维护、捍卫和践行社会主义法治。增强全民法治观念，形成自觉守法、遇事找法、解决问题靠法、化解矛盾用法的良好社会环境，是改革顺利推进的重要保障。党的十八届四中全会提出增强全民法治观念、推进法治社会建设的任务。

　　加强宣传教育，营造全民学法知法的氛围，夯实全面深化改革的社会基础。建立法治社会首先要让每个公民了解法的存在、掌握法律知识。要充分利用国民教育体系、全民普法活动和新闻、文艺等方式，宣传增强对全面依法治国重要性的认识，提高全社会依法推进改革、保护合法权益、维护社会稳定的意识。特别是随着改革不断深化，必然涉及利益关系调整及相关法律的修改完善，应及时做好宣传解读和舆论引导工作，让广大群众第一时间知晓，引导干部群众自觉投身改革，正确理解改革，积极支持改革。

　　树立守法意识，倡导全民守法的社会风尚，为全面深化改革营造良好的法治环境。全民守法是改革实施必需的法治环境。要增强全民法治观念，共同维护宪法法律权威，法律既是公民保障自身权利的武器，也是必须遵守的行为规范，形成公民权利义务对等的法治理念。要把严守契约、尊重规则、诚实守信、公序良俗作为公民道德教育的内容。要破除“法不责众”、“法外施恩”等错误观念，任何人都必须依照宪法法律行使权利、履行义务，人人守法才能实现社会和谐。

　　增强用法理念，形成全民用法的行为方式，为全面深化改革创造可持续的法治条件。当每个公民都自觉地把法律作为规范自身活动的基本行为准则、用法律方式维护自身权益时，改革才能步入真正良性运行的轨道。在推进改革中，肯定会遇到一些涉法的问题，要引导群众有问题循法律途径来解决，使群众相信只要是合法的诉求，通过法律程序就能得到合法的结果。各级党员领导干部和公职人员率先垂范是必不可少的，自觉提高运用法治思维和法治方式的能力，坚定维护国家法制统一、尊严和权威。

　　党的十八届三中全会提出336项重要改革举措，四中全会又提出依法治国的180多项重要改革举措，需要纳入改革总台账，一体部署、一体落实、一体督办。社会主义市场经济本质上是法治经济，社会主义和谐社会必定是法治社会，社会主义现代化国家必然是法治国家。全面推进依法治国和全面深化改革，两者有机结合，互相促进，推动国家治理走向长治久安。用法治的思维和方式推进改革，用改革成果丰富法治的内涵，中国特色社会主义道路必将越走越广阔，步伐越来越稳健。（作者：中央改革办专职副主任、国家发展和改革委员会副主任）

编辑：周文