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论群众监督

姚桓 //m.auribault.com 2013-10-14 来源：北京日报

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　学者·语萃

　　▲群众监督是执政党保持廉洁、防止生命力创造力衰退的重要条件。

　　▲干部领导职务越高，意味着群众对他的信任度更高，同时也表明他面临的考验更大，对他的监督也应越严。

　　▲监督，不是让干部不干事，而是让他干好事、多干事、干成事。监督不但能保证廉政，更可以推动勤政、促进优政和善政。

　　▲侵犯公民的监督权、对公民的监督进行打击报复，要负法律责任；滥用监督权利，诬告陷害他人，损害国家利益，同样要负法律责任。

　　习近平同志指出，作风是否确实好转，要以人民满意为标准,要广泛听取群众意见和建议,自觉接受群众评议和社会监督。共产党接受群众监督的自觉性主动性，来自党的先进性与党和人民利益的一致性。

　■群众监督的必然性和紧迫性

　　群众监督是社会主义民主的重要内容，是“主权在民”原则的真实体现。我们党历来重视人民群众的监督，党的领导人对人民群众的监督有许多论述。毛泽东在和黄炎培讨论共产党执政后如何跳出“历史周期律”时留下经典名言：“只有让人民监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息。”毛泽东说，共产党是为民族、为人民谋利益的，它本身绝无私利可图，它应该接受人民的监督，而绝不应该违背人民的意志。我国宪法庄严规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。共产党作为执政党，是代表人民掌握政权的，是以手中的权力来为人民服务的。权力的来源和属性决定了，人民理所当然地拥有监督权。如果权力的所有者不能对权力的行使实行监督，那就意味着主权者地位的削弱和主权意志的丧失，也会最终导致权力的异化。

　　群众监督也是执政党保持廉洁、防止生命力创造力衰退的重要条件。权力是一定的主体通过一定方式支配客体的力量和资格，权力的这种特性，使之具有两重性，既可以为公众谋利益，也可以成为谋私的手段。权力本身不等于腐败，权力失去制约和监督，势必滋生以权谋私、损害公共利益的腐败行为。这就是中外政治生活一再证明的“绝对的权力、绝对的腐败”。现在，中国共产党面临执政、改革开放、发展市场经济和外部环境的四大考验，“时空转换”给党的宗旨和优良传统带来巨大冲击。脱离群众的危险和危害不仅比以前大大增加；而且由于长期执政，这种危险和危害又很容易被忽视，这就更加需要群众的监督。

　　群众监督是中国特色社会主义监督体系中的基础性监督。邓小平在八大上讲，我们需要党内监督，也需要来自人民群众和党外人士对于我们党的组织和党员的监督。中国共产党已经建立了比较完备的党内监督，国家也有专门的司法监督和行政监察。然而实践证明，光靠这些监督还远远不够。党有8500万党员，几百万个基层组织；全国有近三千个县，几百个地市级政府，无数的各级官员，这就形成了专门监督部门、监督力量和监督对象二者之间严重失衡的局面，监督触角不可能延伸到需要监督的一切领域，何况监督者也需要人来监督；加上体制过于集中，腐败、越权、懒散、渎职等问题一般只能靠上级发现和解决。这就容易导致所谓“上级离得远，同级不好管，下级不敢管”的问题。群众监督恰恰具有专门监督不具备的广泛性、公开性，可以弥补专门监督的不足，因而是克服、防止不正之风和腐败的强大力量。这些年来，尤其是十八大以来，各级纪检监察组织不断明察暗访，加重惩戒力度，始终保持绝不手软的高压态势。然而，个别地方和部门，还是挖空心思搞“下有对策”，或者我行我素、依然如故。腐败和不正之风的易生性、顽固性和隐蔽性提醒我们，反腐倡廉既需要有关部门常抓不懈，需要各个部门和单位内部自查自纠，更需要发挥群众监督的作用。

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　■科学理解群众监督，需要澄清一些模糊认识

　　一句英国谚语说，任何钱币都有它的两面。群众监督固然是个好东西，如果理解和运用不当，也会出现偏差。这里的关键是树立群众监督的新理念。

　　其一，信任不能代替监督，监督有助于增进信任。在社会主义制度下，人民群众对于党的领导是拥护和信任的，对多数领导干部也是信任和支持的，问题在于，信任不能代替监督。权力具有扩张性和腐蚀性，尤其是权力与人的私欲相结合，会产生强烈的以权谋私冲动，对此监督不可缺少。正是在不断监督过程中，干部增强了反腐倡廉的自觉性，政声和形象更佳，也进一步增强了群众的信任感。事实上，干部领导职务越高，意味着群众对他的信任度更高，同时也表明他面临的考验更大，对他的监督也应越严。

　　其二，群众监督与加强、改善党的领导是一致的。一方面，群众监督，对于保证党的决策正确性和执行有效性，对于防止软弱涣散、杜绝不正之风，更好地为人民利益工作，实属完全必要,因此，监督从根本上讲也是有助于党的领导的；另一方面，群众监督也需要党的引导、组织、保护和支持。坚持党的领导，才能防止自发性，防止“民主乱象”和“监督失序”。因此不能把群众监督和加强、改善党的领导对立起来，更不能以监督为借口削弱党的领导。

　　其三，群众监督既是有效的防腐剂，也是推动发展和改革的正能量。让干部保持清廉，这仅仅是群众监督的底线。那种“两袖清风不干事、无所作为太平官”式的干部是人民不需要的。监督，不是让干部不干事，而是让他干好事、多干事、干成事。监督不但能保证廉政，更可以推动勤政、促进优政和善政。许多经验说明，一个地方和单位群众监督到位，风清气正，党群同心，干群合力，发展和改革的步伐也会加快。

　　其四，群众监督需依法进行，体现权利和义务的统一。没有无权利的义务，也没有无义务的权利（马克思语），群众监督也如此。我国宪法规定，对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，公民有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。还规定, 公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利；公民有维护国家统一和全国各民族团结的义务；要保守国家秘密。在这里，公民监督权利是充分的、有保证的；监督权的内容也是有边界的，行使监督权要符合法律规范；还要受到义务约束。侵犯公民的监督权、对公民的监督进行打击报复，要负法律责任；滥用错用监督权利，诬告陷害他人，损害国家利益，同样要负法律责任。以事实为依据、以法律为规范，理性地行使监督权，才能使群众的监督更好地发挥作用。

■让群众监督名实相符,必须建立健全制度机制

　　随着社会主义民主建设的进展，我国在宏观和微观层面都已经创造了许多群众监督形式，如通过各种群众团体和基层群众性自治组织反映情况、建立各类举报中心、民意调查、各级领导述职、受理来信来访、征求群众意见座谈会、任前公示、报刊刊登群众批评等等，现在的任务是，让各种监督形式名实相符，最大限度地发挥监督效能。首先要做的是按照实体性、程序性、保证性的要求对各种监督形式加以制度化完善；同时使各种监督相互配合并系统化，尽可能发展群众监督的深度和广度，形成群众监督机制。特别应强调以下几个方面的问题：

　　一是按照“以公开为原则、不公开为例外”的要求，最大限度地实行信息公开。知情是监督的前提，公开是群众监督得以进行的重要基础。提出让权力在阳光下运行，就是为防止暗箱操作，加强对权力运行全过程的监督，保证权力运行的预期。许多国家出台了政务信息公开化的法规，并称之为“阳光法案”，也是这个道理。群众监督的一个难题是不了解情况，对许多党务、政务不甚了解，因而无法提出意见；或不能切中要害；或以偏概全。对此，国务院2007年公布的《政府信息公开条例》全面规定了信息主动公开的基本要求和公开的内容和重点，还规定了公民、法人和其他组织可以依法申请公开的信息。另一方面，条例规定了政府公开信息涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的不能公开，除此之外，都可以公开。这就是说，公开是原则、不公开是例外。这里需要讨论的是，群众是否可以了解需要了解的领导干部的某些生活事项。领导干部同他人一样有隐私权，也受法律保护，但对于执行公务的领导干部来说，其行为关乎群众重大切身利益，当一些社交和私人生活影响到公务时，群众可以对他的某些生活事项要求知情权。各国舆论对公务人员的要求大抵如此，也广泛被公务人员所接受。这可以解释为，既然自愿出任公职，必然放弃或牺牲一部分个人隐私；从法律角度看，也可以理解为一种“权利让渡”。只要把握分寸和遵循一定途径，群众对领导干部私人生活的适当了解不会侵扰其私人生活，这种了解是监督，也是对他的关心爱护，因为不少干部是“栽倒在8小时之外”的。

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　　二是加强管理和引导,充分运用网络监督。网络因其即时、迅捷、扁平、无阻抗等特点成为群众监督的有效载体。许多腐败案件和侵犯群众利益的严重行为是先由网络曝光才引起重视、得到解决的。另一方面，转型期社会矛盾尖锐，一些人不平衡、失落感造成的情绪化、极端化的仇官心理也在网络上宣泄。一些人浮躁、求新、猎奇、逆反，对主流媒体不信任，对网络言论“宁可信其有、不愿信其无”，一时间良莠难辨、众口铄金，损害党和政府威信乃至社会稳定。对此，正确做法是兴利除弊，加强管理和引导。除依法追究造谣、诬陷等言论外，更重要的是党政有关部门、专门监督机关应在“第一时间”对敏感网络言论作出积极、慎重的回应，及时澄清谣言，以正视听。

　　三是提高监督效能，纠正不接受监督的行为。目前，确实存在一些领导干部轻视、漠视群众监督的现象：如久拖不复、意见石沉大海，回答群众问题推诿搪塞、有官腔无“民味”，对批评不屑一顾、一触即跳，把提问题的记者当下级训斥，把上访群众当刁民等等。说到底，不是方式不当，而是对群众监督、对人民群众的根本态度问题。这不仅降低监督效能，而且导致党群、干群对立。为此，应当加强专门监督机关与群众监督的互动，把干部对群众监督态度作为干部考核的重要内容，对以错误乃至恶劣态度对待群众监督的，要及时纠正，必要时公开曝光批评，乃至进行组织、行政处理。由于信息不对称等原因，群众意见不可能百分之百正确，只要没有歪曲事实的主观故意，就应认真听取。这对干部有极大的好处。如同毛泽东所告诫，领导干部不接受监督和批评，一心学西楚霸王，难免有一天要“别姬”了。

　　四是优化监督环境，倡导和保护实名举报。《中华人民共和国行政监察法修正案(草案)》第六条规定：监察机关依法受理举报，对实名举报的予以回复；对举报事项、受理举报情况以及与举报人相关的信息予以保密，保护举报人的合法权益。一些地区还出台了对实名举报的奖励条例。重要的问题在于执行，对实名举报的，要优先办理、及时回复。在民主法制健全的条件下，实名举报是正常途径。敢于实名举报者多，反映公民权利保护充分、打击报复难以得逞；反过来说，实名举报可以大大提高举报者的责任心，有利于纪检监察机关调查，防止、减少无效举报，也促进了监督环境的优化。

　　（作者为中国延安干部学院兼职教授）

编辑：张苇柠