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杨建顺：“处长现象”的治理之道

//m.auribault.com 2015-05-13 来源：检察日报

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　　李克强总理批评一些部委和地方政府文件运转流程繁冗、拖沓，揭示了“处长把关”“处长做主”乃至“处长治国”等奇怪现象的负面效应———部长们参加的国务院常务会议已经讨论通过的一些政策，参会的部长们在会上都没有不同意见，却因为“几个处长来‘把关’”，导致严重的政策梗阻，“卡”在那儿了。这种被扭曲了的“处长现象”已引起各有关方面的关注和重视。除了口诛笔伐外，还应当从制度层面探寻治理之道，让各领域各层次的相关人员参与到行政决策过程中来，推进合法合理的科学决策制度建设，并完善政策执行和评价机制。

　　所谓“处长现象”，是指处级干部们在执行政策时滥用权力，推诿扯皮，敷衍塞责，甚至受贿索贿，使上级定了的事儿打了折扣甚至根本无法落实等奇怪状况。这种奇怪的“处长现象”愈演愈烈，使国务院的政策落实受阻，引起总理强烈关注，这的确发人深省。

　　治理“处长现象”，应当强调行政决定和命令等政策的规范力和执行力，确保政令畅通。在法治行政原理下，以国务院为顶点的行政系统本应政令畅通。国务院经全体会议或者常务会议形成的政策，以决定和命令形式作出的意思表示，都应当在全国各相关领域和层面得以贯彻落实；部长们来开会，有意见就应当提出来，经会议讨论决定取舍；既然会上没有不同意见，或者有不同意见经讨论有了取舍，形成了决议，那么，就应当不折不扣地贯彻落实。地方各级政府或者政府部门也一样，其依法制定的法规范和政策，规定的措施，发布的决定和命令，都是行使国家行政权的重要组成部分，都应当得到尊重、服从和执行。

　　当然，行政系统内部存在领导关系、指导关系、协作关系等各种不同关系，故而不应当一概强调不折不扣地执行某决定和命令。更何况，上级的决定和命令也存在不当甚至违法的可能性，需要设置予以纠正的相关机制。在整个行政系统内部亦须确立这样的有效程序：在行政决定和命令形成之前，有意见或者建议可以也应当提出；形成了的决定和命令，即使被认为存在违法或者不当之处，在经法定程序予以修改、废止或者撤销之前，具有规范力和执行力；贯彻落实该决定和命令，应当有科学合理的评价机制和责任机制作为支撑。绝不能允许行政决定和命令“打了折扣，落实不了”等“处长现象”存在，更不能允许诋诟“国家规定是狗屁”的任长春们肆意妄为。

　　要从根本上治理被扭曲了的“处长现象”，应当从确保行政决定和命令的合法性及合理性上狠下功夫。处长“把关”的负面效应不可小觑，但另一方面，处级县级干部在国家治理体系中的正面效应同样应当受到重视。为了避免不合法、不合理的行政决定和命令，处长把关也可能是必要举措；某些“国家规定”也难免存在不当甚至违法等情形，相关监督制约和救济机制成为必需。所以，有必要将“处长现象”作为对决定、命令或者规定的形成过程进行反思的契机，将广泛而切实听取基层意见和建议设定为“顶层设计”的法定程序，以充分汇集包括处级干部在内的各级各类公务员的智慧。应当努力健全依法决策机制，在整个行政过程中贯彻参与型行政理念，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等确定为行政决策的法定程序，并完善信息收集、分析和处理制度，充分活用行政调查制度，重视政策科学的研究，完善监督制约机制和确保专业知识支持机制，由程序化、规范化、法制化、民主化和法治化等来保障政策制定的科学性。（作者系中国人民大学法学院教授、比较行政法研究所所长）

编辑：周文

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