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陈 力:极地游,应“法治先行”
——对话复旦大学国际法学教授陈力
//m.auribault.com2014-03-04来源:文汇报
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  近年来,南极旅游日渐升温。国人高涨的“极地”热情与南极脆弱的生态环境,无疑形成一对矛盾。如何更好地应对南极旅游热?本报就此专访了复旦大学国际法学教授陈力。

  去南极旅游,还有“制度漏洞”

  文汇报:上世纪50年代末,美国人就开始开发南极商业旅游,您能否介绍一下赴南极旅游项目的现状?

  陈力:据我所知,目前乘船赴南极的旅游者三分之一是美国公民,超过半数的南极旅游探险活动在美国境内组织并受美国法律管辖。美国支持安全、负责和环境友好型的南极旅游活动。为此,美国通过相关立法并采取严格的南极旅游审批与许可制度。

  文汇报:发展南极旅游,尤其对没有加入《南极条约》的国家来说,一旦出现沉船、漏油等破坏环境的事件,应由谁来埋单?

  陈力:《南极条约》的50个缔约国中,有包括我国在内的28个协商国、22个非协商国。目前,《南极条约》协商国并未就南极旅游问题制定专门的条约,仅在2011年通过了“南极游客总指南”的第3号决议,以确保游客活动不给南极环境以及科学与美学价值造成负面影响。

  《南极条约》体系之外,国际南极旅游组织协会(IAATO)对南极旅游规制发挥了重要的作用与影响,协会通过的大量自律性南极旅游指南或操作程序,已被《南极条约》协商国采纳并形成相关措施或决议。不过,这些措施或决议多为倡导性质,法律位阶较低且极为分散,不利于缔约国的执行。

  同时,《南极条约》体系虽然规定了“视察权”制度,但缺少必要的违法救急与惩罚措施,实施与执行主要依赖各缔约国国内法。当前,制定国内立法执行南极条约体系的缔约国数量并不多。其中,1996年,美国出台《南极科学、旅游及保护法》,对相关在南极的违法行为规定了民事与刑事责任。

  针对非缔约国及其公民违反条约体系的行为,缔约国缺乏对其行使管辖权与执法权的依据,这已经成为南极条约体系面临的现实挑战之一,亟需南极条约体系做出更加积极和建设性的制度回应。

  先完善法治,再推进旅游

  文汇报:1985年,我国被接纳为南极条约协商国;1991年,《关于环境保护的南极议定书》通过。您觉得,这些法律能否适应行情高涨的南极旅游?

  陈力:《南极条约》主要确立了南极主权冻结、非军事化与科学考察自由的基本原则;《关于环境保护的南极议定书》及其责任附件的规定,较为原则,难以适应南极旅游活动的特殊性。

  目前,我国在南极领域的立法几为空白,但国务院法制办正就《中华人民共和国南极活动管理条例》征求意见,履行立法程序。据了解,《条例》草案涵盖的“南极活动”,是指在南极开展的一切活动,包括在南极从事考察、旅游、探险、渔业、交通运输等活动。

  《条例》拟采取批准及许可制度:要求活动者进入南极开展活动前,必须提交申请。《条例》确立了环境影响预评估制度:要求活动者根据拟开展的活动及其对南极环境产生的影响,提交不同格式与内容的环境影响评估文件。

  违反《条例》的活动者,需负担相应民事责任和行政责任。如,对南极环境造成污染的,不仅要承担清除污染、修复环境的费用,还可并处警告、罚款、吊销南极活动《批准书》及《许可书》、限期离开南极等行政处罚。南极活动者或南极活动行政管理人员的行为构成犯罪的,依据刑法有关规定追究刑事责任。

  文汇报:有人提出,希望我国政府在建立更多南极科考站的同时,鼓励发展南极旅游,您对此怎么看?

  陈力:随着我国经济实力的不断扩大,赴南极旅游的需求也会不断增长,在我国开展南极旅游活动必将成为我国旅游服务业一个新的增长点。与其将南极旅游市场拱手相让,不如稳步有序地在我国开展南极旅游组织活动。

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