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叶祝颐:规范红头文件管理还须消除长官意志
//m.auribault.com 2015-11-12 来源: 光明网
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  《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确提出,要在今后5年努力实现法治政府基本建成的目标。法治政府要依法行政,并接受法律监督,而作为历史上形成的一种行政管理手段,“红头文件”却屡屡错位。(11月11日《人民日报》)

  从下达喝酒任务到捐款任务,从批评食堂菜里没肉到替犯罪嫌疑人说情,再到河南省日前出台高速公路收取“超时费”的通知,一些地方乱发“红头文件”,依靠“红头文件”乱摊派、乱收费、乱作为的问题屡见不鲜。正如报道所言,一些地方和部门乱发“红头文件”,与依法行政背道而驰,也损害了行政管理对象的合法权益。规范“红头文件”的制定和管理,把屡屡错位的“红头文件“扳回依法治国的轨道,督促政府依法行政无疑很有必要。

  规范性文件俗称“红头文件”,是各级政府进行行政管理的重要手段之一。尽管“红头文件”不是法规,但是它在某种程度上扮演着“地方法规”的角色。由于某些“红头文件”制定者法律知识欠缺;缺乏统一的程序规范,权力意志作祟。现实生活中,某些领导为了政绩需要与小集团利益,利用大权在握的强势地位,热衷于闭门制造文件,违法设置行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等内容,试图通过“红头文件”给违法行政穿上“合法外衣”,导致“红头文件”违法的现象屡屡出现。有的地方对“红头文件”长期不做清理,新旧文件互相打架,政府部门从自己的利益需要出发,选择性施法,导致“红头文件”终身有效。

  比如,政府自行发文授权企业行使行政处罚权,用“红头文件”强制拆迁,用“红头文件”下达喝酒、卖烟任务,用“红头文件”摊派捐款,用“红头文件”安排干部家属进机关,用“红头文件”乱设行政许可,用“红头文件”替嫌疑犯说情,下达罚没任务的,甚至批评食堂菜里没肉的,违规违法的“红头文件”可谓五花八门。由于“红头文件”的决策者、制定者掌握着公权力,不少基层部门、群众为了保全自己的饭碗和利益,敢怒不敢言,只能违心地执行违法“红头文件”。违法“红头文件”已经损害了法律的尊严和公众的合法权益,造成政府公信力贬值。

  从法律的角度讲,政府应该依法行政。不规范甚至违法的“红头文件”无疑应该及时清理。此前有媒体报道说,开展党的群众路线教育以来,各级政府已经清理、压缩190万个红头文件,但是,党的群众路线教育以后,会不会反弹呢?在我看来,一些地方打破“红头文件”终身制,要求“红头文件”不违法,只是保证“红头文件”合法有效的基础工程。并不能从根本上保证地方政府依法行政,还应该追寻地方政府乱发“红头文件”的权力根源。因为除了文件本身违规以外,长官意志凌驾于法律之上、文件之上的问题不可忽视。现实生活中,官员的一句话往往比法律与文件更管用。群众中流传这样的顺口溜:黑头(法律)不如红头(文件)、红头不如白头(领导批条)、白头不如口头(领导指示),就是官本位盛行,长官意志高于法律、文件的现实缩影。

  因此,仅仅从程序上规范“红头文件”还不能从根本上解决权大于法,保证实体正义的问题。要全面推进依法行政,除了给“红头文件”本身立规矩以外,要完善权力监督机制,从根本上改变长官意志高于正义,高于法律,高于文件的问题,确保政府依法行政。

在这方面,公共行政管理专家丁煌的建议值得听取:“改变单纯向上负责的行政工作模式,绩效评估主体由单一化转向多元化。”如果民众对官员拥有监督权、评价权,且评价意见影响到官员绩效评价与仕途、饭碗,甚至启动司法程序。那么,乱发“红头文件”,以权压法、以权代法,奉行长官意志的官员才会有所顾忌。(叶祝颐)

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