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城管执法，如何走出“信任危机”

李昌禹

//m.auribault.com 2015-10-28 来源：人民日报

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　　在我国快速的城市化进程中，“城管”的身影无处不在。截至目前，全国城管执法人员达45.5万人，其中在职人员23.4万人，辅助人员22.1万人。毋庸置疑，城管执法队伍已成为做好城市管理工作不可或缺的重要力量。

　　曾经，具有相对集中行政处罚权的城管让“七八个大盖帽管不住一个破草帽”的局面大为改观，带来了城市的和谐有序、百姓的安居乐业。然而近年来，这支执法队伍却屡屡面临困境，甚至被标签化、污名化，陷入了“说什么都不对、做什么都不好”的尴尬境地。

　　如何让城管执法走出“信任危机”，使之既合法合规，又让群众满意？如何为城管执法营造理性平和的社会氛围？近日，全国政协召开双周协商座谈会，全国政协委员及有关专家学者齐聚一堂，就如何推进城管执法行为规范化建言献策。

　　明确法律边界，化解“借法执法”尴尬，让城管执法更有底气

　　“下跪执法”“眼神执法”“围观执法”……近年来，伴随着城管暴力执法和群众暴力抗法的新闻频繁见诸报章，这样一些稀奇古怪的执法方式也引起舆论广泛关注。在调研过程中，委员们听到各地反映很大的问题就是城管一直在“借法执法”，其执法合法性受到质疑，以致城管遭遇暴力抗法时，舆论总是偏向被执法者一方。

　　城管之所以需要“借法执法”，原因在于我国现在还没有一部规范城管执法的综合性法律。“法治化是破解城管执法难题的根本之道。”全国政协常委、社会和法制委员会副主任陈冀平认为，随着新的立法法赋予设区市立法权，更加迫切需要一部全国性城管法律法规，对地方城管立法进行指导，对城管执法的范围、体制、协调以及执法行为的规范、责任追究等重大事项作出原则性的规定。

　　“目前城管执法当中存在的许多问题，特别是各自为政、处罚混乱等都是由于缺乏中央统一规范造成的。”中国政法大学教授应松年也认为，城管执法是各城市的地方事务，但也是全国城市都需要规范的执法行为，因此城管立法体系应该分别由中央立法和地方立法组成。首先必须有中央的统一立法，在此基础上，地方在与国家立法不抵触的原则下，根据本地特点，制定地方法规。

　　全国政协委员王长江建议，在中央立法为地方明确城管执法边界的基础上，应该给予地方政府更多的城市管理立法自主权，赋予地方更多探索创新的空间，“允许他们在执法权重组、执行大部门制方面进行探索”。

　　“执法离不开良法和善治。”全国政协常委、国家工商行政管理总局副局长甘霖认为，法律对于城管的执法权限要赋予边界、厘清职责，“绝对不能把城管当作一个筐、当作一个兜底的部门，啥都往里装。”她建议，对现有城管执法权力进行梳理，“审慎扩权、适当削权、合理定权、规范用权”，将城管的执法限定在与市容市貌、公共空间和与人无关的公共秩序紧密关联的城乡建设领域，防止超职能、超权限执法。

　　“当前亟须加快城市管理立法，以解决当前城管执法中法律地位缺失、权威性和公信力不足的问题。”全国政协委员、宁波市政协主席唐一军建议，在国家层面的法律尚未出台之前，可以授权一些地方政府在立法、制定有关规章制度方面进行探索，为国家层面的立法探路。

　　理顺管理体制，改变城管“有娘无爹”的局面，防止城管执法脱缰任性

　　一方面，城管常常给公众一种“无所不管”的印象，另一方面，城管又陷入“借法执法”的尴尬。何以如此？一些政协委员和专家认为，这种尴尬局面，源自城管执法机构“上无领导、下不统一”的管理体制。

　　“目前各地的城管执法机构，在管理上基本上处于一种‘有娘无爹’的局面。”中央民族大学法学院教授熊文钊说，所谓“有娘无爹”，就是指各地城管机构虽有地方市、县政府保障它的供养，但在省级政府和中央政府中却没有单独的城管执法机构主管部门，这就造成城管执法机构存在着诉求难达上级政府和中央政府的困难。

　　由于国家层面未明确相应的主管部门，也未出台有关城管执法的法律和规范性文件，这些“有娘无爹”的各地城管执法队伍各行其是，建制不同、人员素质参差不齐、执法范围也大相径庭。同时也导致政出多门、多头管理、职能交叉、相互扯皮、管理效能低下等问题，群众反映强烈。

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编辑：丁斌斌

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