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公路收费体制的困局与变革方向

徐立凡

//m.auribault.com 2015-08-24 来源：京华时报

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　　《收费公路管理条例》修订稿8月20日结束征求意见。在一个月的征求意见过程中，引发争议最大的是“长期收费”。修订稿提出，政府收费公路中的高速公路不再规定具体的收费期限，以实际偿债期为准，确定收费期限，债务偿清后将实行养护管理收费。

　　从收费期限届满必须终止收费到债务偿清后收取养护费，高速公路收费或将长期化、制度化。为什么会出现这种变化？长期收费的法理性是否充足？是否涉及重复收费？这些疑问背后，不仅折射出部门立法与公众立场出发点的差异，也折射出围绕收费公路的建设、运营和养护，由历史和现实共同结成的复杂利益格局。不对这些进行梳理，就无法厘清公路的公共属性与收费体制间的关联，就无法对高速公路收费长期化的是与非做出清晰判定。

　　现行收费体制的背景与困局

　　对新版《收费公路管理条例》来说，其命题不仅是解释清楚调整公路收费的合理性，还包括能否对收费公路的利益格局予以适当调整。

　　公路具有公共产品的所有特征，理论上应当由政府财政承担相应费用。政府财政取之于民，因此公众从公路的建设环节开始其实已进行了购买，如果公众在使用公路时需要二次购买，相当于变相加税。就此而言，公路不应收费。但是，从中国的公路发展历程来看，早期公路建设期间由于政府财政紧张，公路的建设与运营主要依靠市场融资完成，由此形成的债务关系必须通过让公路成为市场主体的方式解决。于是，借钱修路、通过出租公路运营权还债成为中国公路建设的基本模式。这种模式赋予了公路收费最大的法理性：能否欠债还钱，事关能否遵守基本市场法则，甚至事关地方投资环境优劣。

　　在公路由公共产品转化为利益主体之后，将公路的运营权剥离出来作为还债平台就成为必然选择。同时规定收费期限，意在解除债务关系后重新厘定公路的公共属性。

　　随着形势的变化，上述设计面临严峻考验。一方面，近年来高速公路建设进程加快、建设成本不断攀升，基于以前的价格标准测算出来的收费期限已无法按时偿清贷款。根据交通运输部发布的《2014年全国收费公路统计公报》，2014年全国收费公路亏损1571.1亿元，比2013年增加240%，除西藏、海南两省区没有收费公路外，其他29个省区市中25个省份2014年收费公路出现严重亏损。这意味着收费公路亏损已成地方债务危机的一个主要风险源。如果继续按照过去按期限收费的方法行事，高速公路亏损就可能演变为更大危机。另一方面，随着公路在地方经济和社会发展中所起的作用越来越大，因债务关系而生成的公路利益的内涵也在不断演变：地方政绩需要建设公路体现，地方财政需要公路收费提供支持，不法寻租需要公路作为通道。在这种情况下，公路收费不仅是保证地方债务危机可控的需要，也成了诸多寄生于公路的利益诉求的惯性需要。

　　因此，对新版《收费公路管理条例》来说，其命题不仅是解释清楚调整公路收费的合理性，还包括能否遏制地方债务风险和金融风险，能否对收费公路的利益格局予以适当调整，使之向有利于公共利益的方向倾斜。能否体现这种政策意图，决定着公众对新版《收费公路管理条例》的认可程度。

　　修法的政策导向与现实阻碍

　　只有把维护公共利益放在修法首要位置，再对照现实提出债务问题的解决之道，才能消除争议，作出能令公众信服的解释。

　　公共事务立法必须体现公共立场。对于公路来说，能否提供基础性、均等化的公共服务应处于修法的首要位置。早在4年前，交通运输部就曾透露，将通过构建收费和不收费两个路网体系，满足基本公共服务需求，其中占全国公路总里程96%的公路将免费使用。新版修订稿继承了这一思路，强调全国公路网中占公路总里程97%左右的普通公路是主体，未来收费公路将集中在占比3%的高速公路。也就是说，高速公路长期收费无碍公路主体兑现公共属性。但是，尽管新版条例体现了重视公共服务的政策导向，在现实情境中却很可能遭遇种种阻碍。

　　首先，目前不仅高速公路在收费，一级公路、特许经营公路也在收费，按规定不应收费的次等级公路收费也屡见不鲜。如何迫使这些收费公路停止收费，将收费权集中于高速公路，新版条例既无时间表也无配套方案准备。这意味着，公路乱收费现象无法得到遏制，有法理支撑的高速公路收费理直气壮，没法理支撑的非收费公路照收不误，只会进一步削减公共利益。

　　其次，表面看“用路者付费”的原则符合市场规律，但价格体系并非市场决定，而是收费公路利益链条决定的。

　　高速公路的价格基础主要由借贷修路时形成的债务、运营和养护费用决定，但债务数据、营收数据、养护成本等公众一无所知。在公路管理部门公布的数据中，甚至出现过前一天还严重亏损，第二天就改为盈利这样令人疑窦丛生的“技术失误”。不光是财务数据模糊不清，不少收费公路的产权关系也是如此。为了避免收费期限终止后利益流失，不少收费公路通过改扩建、产权转让、上市交易等方式让产权和债务关系变成了外界难以探知的“黑洞”。在市场难以发现价格、监督运营、矫正错误的情况下，“用路者付费”实际上等同于为黑洞买单，这显然不能称作公平交易。

　　第三，尽管新版条例针对过去的不当行为作了一些规范，但多是原则表述而缺乏实操手段。比如，规定不收费公路资产不得转让和上市交易，但如何保证公路产权转让时的资产评估真实可信，如何防止地方政府部门因地方利益需要变相转让公路资产没有说法。类似漏洞还有不少。

　　缺乏对公共利益的刚性保护，缺乏对公路既得利益者的刚性规范，这是修订稿引发争议的主要原因。只有把维护公共利益放在修法首要位置，再对照现实提出债务问题的解决之道，才能消除争议，作出能令公众信服的解释。

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编辑：周文

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