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以城市环境总体规划推动城镇化建设

杜雯翠

//m.auribault.com 2015-04-21 来源：中国环境报

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　　党的十八大明确了新型城镇化的发展路径，新型城镇化逐渐成为现实。然而，在新型城镇化发展过程中，存在重建设轻保护、重计划轻规范、重短期轻长远、重收益轻成本等诸多问题。

　　“让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。”在2013年召开的中央城镇化工作会议上，这样的一段话引发人们无尽感慨。曾经，现代是城市的象征，小康是农村的企盼；而今，在工业化与城镇化的发展进程中，污染成为城市的标志，环境变为农村的负担。

　　能否不以牺牲生态环境为代价，通过城乡基础设施一体化和公共服务均等化等举措，促进新型城镇化发展？怎样推进城镇化走上节约、集约的可持续发展之路？这些问题能否得到妥善解决，不仅关系到新型城镇化的发展速度，更关乎其发展质量；不仅关系到人民群众的眼前利益，更关乎其未来得失。

　　2012年启动的城市环境总体规划编制试点工作，正是在新型城镇化发展的关键节点处、城镇化矛盾逐渐暴露的深刻背景下应运而生。工作开展3年来，已有两批24个城市成为城市环境总体规划编制试点。城市环境总体规划正从表面到深层、从现象到本质、从客观到主观，逐级、逐层、逐步地影响着每个城市的发展理念与观念，改变着地方官员对新型城镇化的认识，成为破解新型城镇化进程中资源环境难题的重要抓手。

　　城市环境总体规划对新型城镇化进程有着重要的影响，应积极发挥其在新型城市化中的作用与效能。

　　划定生态红线以完成城市空间管理

　　实现人口有序集聚与产业合理布局

　　改革开放以来，我国城镇人口占总人口的比例已经由1978年的17.92%上升至2014年的54.77%，城镇化率在国家一系列推动政策指引下增加了近两倍。然而，城镇化率迅速上升的背后是这些新增人口的无序集聚。刚刚从农村迁移至城市的人口，或因制度障碍，或因成本过高，无法快速融入城市生活，聚居在城乡接合部和城中村。而这些城乡接合部和城中村往往是城市中生活污染问题最为突出的区域，焚烧荒草、垃圾成堆等现象屡见不鲜，成为城市发展的顽疾和环境风险的隐患，更成为城市环境总体规划编制过程中需要考虑的重要因素。

　　基于此，城市环境总体规划利用城市空间管理，分析城市现有产业布局和人口布局，结合城市人口与产业发展规划，合理划分产业区、居住区、生态区、农业区。在城市空间管理的落实过程中，各个区域各尽其能，功能划分清晰，区块之间相互依存、相互支撑，却又互不重叠、互不干扰，最大化由区块关联创造的产出价值，最小化由区域间人口、资源流动而带来的环境污染。例如，在东北老工业基地辽宁省鞍山市的城市环境总体规划编制中，厂矿夹城这一不合理空间布局造成了工业污染与生活污染相交杂，环境风险尤为突出。为此，鞍山市城市环境总体规划编制小组首先提出鞍山市空间发展新布局，彻底排斥除由于空间布局不合理造成的环境风险隐患。

　　当然，在明确城市功能空间管理区划的同时，城市环境总体规划还充分考虑了不同区块之间的沟通成本，平衡考虑产业与城市的发展关系，让集聚的人口更好地服务于集聚的产业，让集聚的产业更合理地成为人口集聚的依托，让因产业集聚和人口集聚产生的环境污染得到集中妥善处理，实现产业与人口同步发展的新型城镇化。

　　区分环境功能以协调城市关联关系

　　加强城市群的内部协作与外部耦合

　　随着我国空间发展战略的实施，城市群已然成为推动相邻地区城市化发展的重要抓手。然而，目前，我国的城市群布局不尽合理，城市群的内部分工协作不够、集群效率不高；部分特大城市主城区人口压力偏大，与综合承载能力之间的矛盾加剧，这无疑增加了生态环境成本；部分中小城市集聚的产业和人口不足，服务功能弱，潜力没有得到充分发挥，这反而降低了当地资源环境的利用效率。

　　基于此，在编制城市环境总体规划时，第一步就是确定城市在全区域，乃至全国的位置与地位，分析此城市与周边城市的关系，将城市环境总体规划编制置于区域发展的宏观背景之下，让城市环境总体规划的编制不再孤立。例如，北京市丰台区城市环境总体规划的前期研究，通过河流、气流、人流将丰台区与周边城区紧密联系起来。一方面，充分考虑周边城区的上下班人流对丰台区环境产生的外部负效应，从而进行联防联控；另一方面，充分利用周边城区的水资源优势盘活自然资源，这成为丰台区城市环境总体规划前期研究的重点与亮点。

　　核算环境容量以挖掘城市发展潜力

　　促进工业化与城镇化的同步协调发展

　　与发达国家相比，我国城市化不仅比例低，还滞后于工业化。工业化与城市化不同步，人口与产业发展不协调，产城融合不紧密，导致在生产污染尚未得到完全治理的情况下，生活污染由于城市环境基础设施建设的落后而大量滞留，以至于生产污染与生活污染在城市范围内叠加起来，极大地增加了环境风险。

　　基于此，城市环境总体规划在限定城市发展上限、框定城市承受底线的同时，还对其他城市发展路径，科学核算环境容量，利用工程增容、结构增容、管理增容、科技增容与交易增容等手段增加环境容量，为工业化留足空间，为城市化创造条件。之所以这样，是因为没有城市化配合的工业化是弱化的，而没有工业化支撑的城市化是虚化的，不能单纯为了提高城市化率而提高城市化率。只有合理利用环境容量，深挖城市发展潜力，才能以工业化带动城市化，以城市化促进工业化，实现工业化与城市化协调发展。例如，在沈阳经济技术开发区环境总体规划的编制过程中，鉴于经济开发区以工业发展为核心、城市人口较少的特点，编制小组选择工业化作为主要突破口，从产业发展的角度入手，针对沈阳经济技术开发区的资源环境承载力，依据环境风险及环境风险红线，提出准入负面清单，为后续入区企业提供指引，更为经济技术开发区的新型城镇化发展奠定基础、框定边界、解除后患。

　　分析资源环境承载力以界定城市发展目标

　　拒绝趋同化的城市化发展模式

　　纵观全国各个城市的发展规划，不难发现，“国际大都市”、“世界大都市”等成为诸多城市竞相发展的目标，其中不乏生态较为敏感的城市。在国际化大都市发展目标的指引下，宽马路、大广场、新城新区、开发区、工业园区等摊大饼式的城市化建设在全国若干个城市不断复制。城市定位不准，城市发展目标盲目，城市化发展模式趋同，使得城市化本身就成为生态文明建设的桎梏。脱离实际建设，国际大都市最终只能造成资源环境约束趋紧，承载力报警，城市环境质量不佳。

　　基于此，城市环境总体规划分析城市的资源环境承载力，以界定差异化的城市发展目标。对于资源环境约束趋紧的部分东部城市，城市环境总体规划重在解决过去几十年工业化与城市化发展累积下的污染存量，如浙江省嘉兴市。而对于资源环境承载力较强的中西部地区，城市环境总体规划重在挖掘城镇化潜力，以此促进落后地区工业化与城市化的共同发展，如黑龙江省伊春市。

　　厘清生态安全格局以定义城市空间发展形态

　　引领城市总规与土地利用总规的生态化与绿色化

　　城市化对生态安全的影响具有两面性：一方面，城市化发展为生态安全水平的实现提供基础；另一方面，快速城市化又会使大量的资源消耗殆尽，从而对生态安全造成极大破坏，严重威胁区域可持续发展。因此，随着人类城市化活动的加剧，发挥和利用城市化为生态安全带来的正面效应，减缓和应对城市化带来的负面效应迫在眉睫。

　　基于此，城市环境总体规划优化区域景观结构，构建生态安全格局，保育和恢复必要的区域生态，以此定义城市空间发展形态，应对和预防城市化快速发展带来的各种生态问题。

　　同时，生态安全格局的厘清也成为城市空间规划改革的突破口。过去，以城市总体规划与土地利用规划为主体的城市规划，以加法思维对城市发展做出扩张性规划。而城市环境总体规划则是以减法思维对城市发展边界做出限定，对城市空间优化提出规范。可见，多规合一并不是城市环境总体规划与其他规划的简单并集，更不是狭隘的交集，城市环境总体规划是城市总体规划与土地利用总体规划的预警线。

　　完善环境公共服务体系以提高城市管理水平

　　建设具有人文关怀的新型城镇化

　　我国城市化发展的另一个突出问题是城市管理服务水平不高，城市病日益突出。一些城市空间无序开发、人口过度集聚，重经济发展、轻环境保护，重城市建设、轻管理服务，交通拥堵问题严重，公共安全事件频发，城市污水和垃圾处理能力不足，大气、水、土壤等环境污染加剧，城市管理运行效率不高，公共服务供给能力不足，外来人口集聚区人居环境较差。这些不仅会给环境带来诸多风险隐患，还使得刚进城的人口缺乏对城市文化的认同。

　　鉴于此，在城市环境总体规划编制过程中，试点城市人民政府积极建立起部门协作机制，征求各有关部门的意见，对直接涉及公民、法人和其他组织合法利益的规划内容，举行听证会，充分听取公众的意见。例如，在福州市城市环境总体规划的编制中，编制小组就广泛听取社会公众对城市发展的愿望与诉求，结合公众需求与政府能力，通过提供发展较为均衡、服务方便可及、群众比较满意的环境基本公共服务，为新型城镇化发展保驾护航。

　　城市环境总体规划编制试点工作启动短短几年来，已经在上述多方面深深改变着试点城市的新型城市化发展，这些改变是由浅入深、由表及里、由近至远的。从表面看，城市环境总体规划为城市发展多建了几个垃圾处理场，但实质上，这是对新型城镇化中公众健康与环境权利的强调与响应。从表面看，城市环境总体规划赶走了几个负面清单企业，但实质上，这是对后续企业选址决策的正面引导。从表面看，城市环境总体规划利用环境容量核算为城市未来发展画了张图，但实质上，有差距才有动力，这是对工业化与城市化发展的极大鞭策。

　　城市环境总体规划之所以能对新型城市化发挥如此惊人的效能，与其减法战略密不可分。不同城市的城乡总体规划、土地利用总体规划等不同，是在从不同角度告诉人们能做什么、要做什么，而城市环境总体规划不同，则告诉人们不能做什么、不要做什么。与其他规划的加法战略相比，城市环境总体规划减法战略的标准更加统一、要求更加直接、监管更加容易。这使得城市环境总体规划成为新型城镇化发展进程中每个主体的行为约束，也变为城市发展的先决条件，更是其他规划实现激励相容的前提。这就是城市环境总体规划发挥积极效能的根源。（作者单位：首都经济贸易大学）

编辑：周文

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