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收费公路账本尚需做实做细

陈宪

//m.auribault.com 2014-12-26 来源：文汇报

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　　如果说还本付息支出和税费支出，内容和构成相对简单，那么，占比达到22.05%的养护经费、运营管理和其他费用支出，就需要更进一步的支出细目，否则，无法判断这些钱去了哪里，特别是各路段的这些钱去了哪里。最好的办法就是公开透明，公布运营管理支出的全部细目，特别是人员经费。而且，高速公路年度收费是否亏损，应该在所有收支费用公开并经过审计后，才能得以确认，目前的亏损额还是主管部门的“一面之词”

　　不到3000字的《2013年全国收费公路统计公报》（下简称《公报》）日前发布。对于具有公共品和公用事业双重性质，且规模巨大、结构复杂的中国收费公路来说，这个报告过于简单了。笔者在研读这个报告之后认为，至少还有以下几方面的信息，广大老百姓还需要知情。

　　收费年限应当明确

　　《公报》称，“收费公路按技术等级划分，高速公路10.04万公里，一级公路2.35万公里，二级公路3.18万公里，独立桥梁隧道768.4公里，分别占全国收费公路里程的64.2%、15.0%、20.3%和0.5%。”2003年公布的《收费公路管理条例》（下简称《条例》）第十八条规定：“技术等级为二级以下（含二级）的公路不得收费。但是，在国家确定的中西部省、自治区、直辖市建设的二级公路，其连续里程60公里以上的，经依法批准，可以收取车辆通行费。”我们很想知道，收费的比重在全部收费二级公路中占多少？2008年底，财政部等五部委就发文明确，各地要逐步有序取消政府还贷二级公路通行费。在2013年公布的“《收费公路管理条例》修正案征求意见稿”（下简称《修正案》）中，上述规定被修改为：“技术等级为二级以下（含二级）的公路不得收费。”因此，占比达20.3%的二级公路的收费，将不再具有法律依据，何时全部退出收费，应当有个说法了。

　　《公报》告知，目前，中国“收费公路按属性划分，政府还贷公路9.95万公里，经营性公路5.70万公里，分别占全国收费公路里程的63.6%和36.4%。在收费高速公路中，政府还贷高速公路5.57万公里，经营性高速公路4.47万公里，分别占收费高速公路里程的55.5%和44.5%。”无论是政府还贷公路，还是经营性公路，其核心问题是收费年限。《修正案》删除了《条例》第三十七条中“政府还贷公路在批准的收费期限届满前已经还清贷款、还清有偿集资款的，必须终止收费”的规定，增加了“国家实施免费政策给经营管理者合法收益造成影响的，可通过适当延长收费年限等方式予以补偿”的内容。这些增删引起了强烈争议。本为加强并规范收费公路管理工作的《修正案》，在意见收集截止日期已过了一年半之后，新的《条例》仍未出台。笔者呼吁，有关部门应当充分考虑《修正案》发布以来社会各方的意见，明确各种到期终止收费的规定，关闭各种可能延时收费的“窗口”，尽快发布新的《条例》。与此同时，以后每年的《公报》应当增加政府还贷公路和经营性公路各路段已经收费的年限和具体到期的年限，以接受社会各界的监督。

　　如不对各条高速公路路段明确收费年限，各种延时收费就将会中饱利益集团的私囊，甚至衍生出各种寻租、腐败的缺口。

　　各路段的钱去了哪里

　　与发布各路段具体的到期收费年限相关，《公报》应发布分别核算的各路段的年末债务余额和收支情况。我认为，这些数据是存在的，或经过简单分解后是可以获得的。

　　关于收支情况，我们还需要进一步的信息。《公报》披露，“2013年度，全国收费公路支出总额为4313亿元。其中，还本付息支出3147亿元，养护经费支出390亿元，运营管理支出457亿元，税费支出214亿元，其他费用支出104亿元，分别占收费公路支出总额的73.0%、9.0%、10.6%、5.0%和2.4%。”如果说还本付息支出和税费支出，内容和构成相对简单，那么，占比达到22.05%的养护经费、运营管理和其他费用支出，就需要更进一步的支出细目，否则，无法判断这些钱去了哪里，特别是各路段的这些钱去了哪里。最好的办法就是公开透明，公布运营管理支出的全部细目，特别是人员经费。而且，高速公路年度收费是否亏损，应该在所有收支费用公开并经过审计后，才能得以确认，目前的亏损额还是主管部门的“一面之词”。

　　其实，我们现在谈及的高速公路收费，主要是指建设经费，尽管其中也包括养护经费。然而，当部分高速公路收费期限已到或将近，养护费用收取的问题就将凸显出来。而且，不论现在高速公路背负的债务有多么沉重，只要在收费，债务终将还清。现在应该未雨绸缪，提出养护费用如何收取的问题。交通运输部有关负责人透露，交通运输部正在考虑对收费公路进行改革，未来形成两个公路体系：普通公路由政府公共财政承担，提供均等化基本公共服务；高速公路通过收费方式，由用路者支付，提供效率服务。同时努力做到每一条收费公路的附近或平行走向上有一条以上可供选择的非收费公路。按照这个说法，高速公路收费将是永远的。笔者认为，将普通公路的建设视为基本公共服务是对的，但其养护经费现在和将来都是通过燃油附加税，由用路人支付的；而高速公路的养护经费也应该如此，建设经费中的贷款部分由收费解决，养护费用同样进入燃油附加税，由用路人承担。数据表明，中国目前汽车保有量为1.54亿辆；2013年，高速公路的养护经费390亿元，这意味着每辆车平均的养护经费是253元。如果我们有中国高速公路的年吨/公里数据，就可以计算每吨/公里的养护经费，武断地估计，这个费用也是很小的。所以，于情于理，都应将这笔费用计入燃油附加税，而不是以保留收费站的方法收取这笔费用。我想，这应该是绝大部分车主的选项。（作者为上海交通大学安泰经济与管理学院教授）

编辑：周文