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预防和规避城镇化风险

记者金辉　 //m.auribault.com 2014-07-10 来源：经济参考报

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　　由发展中国论坛(C D F)与国家行政学院新型城镇化研究中心共同主办的“第三届中国新型城镇化峰会”上，财政部财科所副所长刘尚希、国家发改委宏观院经济所副所长宋立、中国社科院学部委员张晓山等就城镇化发展过程中可能出现的风险、如何推进双轨式就近城镇化以及如何更好利用好土地等问题发表了自己的观点。

　　财政部财科所副所长刘尚希：

　　城镇化发展首先要评估和预防风险

　　刘尚希指出，城镇化到底存在什么样的风险，怎么去规避，怎么去管理这些风险，都是探索性的课题。

　　刘尚希认为，当前对城镇化对经济的影响，从正面的角度看问题的多，认为城镇化将带来诸多好处。而对城镇化可能产生的风险考虑得少。“经济学家们考虑城镇化会带动经济增长，尤其在经济下行的情况下，城镇化是一个重要的抓手，推动城镇化，有利于防止经济进一步的下滑。社会学家认为，城镇化是优化社会结构的一个机会。而实际上，城镇化是非常复杂的一个复合过程，里面有很多不确定性因素，有很多风险。搞好了，中国的发展进入到新境界，搞不好，带来的问题可能不仅是经济层面，甚至是社会、政治层面。所以，城镇化要纳入到国家发展视角来看。”

　　“大家都谈到，城镇化是城乡一体化的过程，这里头核心的问题实际上是城乡发展机会的平等化。要理解城镇化的本质问题，实际上是解决城乡发展机会平等化，而不是一个结果”，刘尚希认为，让农民住上城市一样的房子，享受城市一样的公共服务，都是从结果的角度去理解。最核心的东西，实际上就是让农村获得平等的发展机会，这样经济也好，社会也好，才能有活力。考虑城镇化的问题，最终是落到人上头来。

　　刘尚希指出，现在城镇化面临风险挑战。我国的发展，正在从过去工业化带动城镇化转换到以城镇化为中心，带动工业化发展的路径。“这个路径的转换面临很多不确定性，因为我国已进入到中等收入阶段，而这个阶段面临不确定性是最大的。”

　　在中等收入阶段我们会面临一些过去没有出现过的问题。生态环境问题、贫富差距问题，除了这些问题，还有社会结构问题、城乡体制问题、体制改革问题等，“我们过去改革仅仅是经济改革，现在不仅仅是经济改革，社会改革、政治改革、文化改革等，各个方面都得改，怎么一个改法？这些都是一些不确定性的问题。”世界范围来看，真正从低收入国家到高收入国家的只是少数国家，大多数国家到中等收入以后，就没后劲了，基本上停滞不前。”刘尚希解释道。

　　刘尚希进一步指出，中国是拥有13亿人口的大国，要从中等收入跨越到高收入国家，所面临的这些问题，在其他国家都没有经历过，这些事情很多是不确定性的，没有现成的东西可以照搬。经济、社会、资源、环境等多领域风险叠加，是在扩散的。在这种情况下，我们面临着两个风险，一个是发展的风险，另一方面是改革的风险，两个风险同时叠加在一起。发展的风险和改革的风险，两类风险实际上也是相互影响的。

　　“城镇化面临的最大风险是什么？实际上简单回顾一下工业化所造成的风险或许可以找到答案。搞工业化之前，人们没意识到工业化会带来风险，现在看来，最根本的风险就是人与自然的对立。从工业化再看现在的城镇化，最大的风险是什么？我认为，实际上是人与人的对立。是不同阶层的对立，不同群体的对立，我认为在城镇化的过程里头，这是最应该要避免的。城镇化的本质实际上就是发展机会的均等化，如果这种机会不均等，很自然地会造成人与人的对立。”刘尚希说。

　　刘尚希认为当前尤其要注意两个问题。一个是农村怎么出村。农民属于集体经济组织的成员，他怎么从成员里头出来，现在制度没有出口安排。农民要出来的话，可以放弃所有权利。“你的房子不能交易，承包地不能买卖，因为那是集体的土地。所以在现有这种条件下，农民如果出村的话，他很可能就变成一个无产者。这限制了一些农民不愿意进城。”

　　另外，农民即使进了城，也可能是二等公民，城乡二元有可能在城市出现，这种二元不仅仅是经济层面的，还有社会层面的。

　　政府现在推动城镇化，很可能陷入G D P陷阱，最终产生一个结果，就是导致经济效率与社会公平同时丧失，国家发展停滞不前，这就是所谓的落到中等收入陷阱。城镇化在不同的国家有不同的条件，有不同的路径。这里头风险是很难预料的。

　　怎么去治理城镇化的风险？刘尚希提出三点建议，第一点，城镇化的目标要进一步的明确。首先，不要追求城镇化率，要放弃城镇化率这种指标。像G D P增长一样，定一个目标去完成，过去说要必保的，现在是预期性的，也是必须要完成。如果做规划的时候，城镇化率要作为政府必须完成的一个目标的话，就可能会造成人为地去造城，搞成虚假的伪城镇化。

　　其次，城镇化目标不能定位在为了实现经济增长而搞的城镇化，而应该最终定位到人的发展上去，而不是仅仅满足于城镇化本身这么一个结果。从这方面来看，我认为现在城镇化的目标到底是什么，还是应该值得进一步探讨的问题，现在并不十分清晰。

　　第二点，现在应当编制城镇化风险规划。当前只有城镇化区域的规划、地理空间规划等等，唯独没有一个风险规划。在城镇化推进过程中，可能会出现一些什么样的风险，这些东西是考虑不充分的。如果对这些考虑不充分的话，风险有可能就转化成危机。编制城镇化风险规划目的就是揭示风险。揭示风险干什么？在认识到风险以后，就有所准备，然后去管控、对冲这个风险，并且定期评估城镇化过程里头的风险是什么。

　　第三点，通过改革来明晰各方面主体的风险责任。政府与市场，政府与社会，中央与地方，这方面的风险责任要不明确的话，城镇化的风险就会变成一个大锅饭，利益大锅饭现在不存在了，计划经济条件下存在，现在风险大锅饭没有打破，是责任不明晰导致的，这是城镇化风险非常重要的一个环节。

　　发改委宏观院经济所副所长宋立：

　　我国城镇化进入双速推进新阶段

　　首先，宋立认为，我国的城镇化是分离式的新城镇化。农民离开村庄，进入城市，到工厂工作，到居民区居住。我国90年代前期是沿海地区的就近城镇化，本地城镇化，90年代是异地城镇化，白天进工厂车间，晚上进工厂宿舍。这些年推进的城镇化是劳动力的城镇化，官方公布53.73%的城镇化率就是把农民变成工人的一个指标，是劳动力指标。“我们的城镇化过程，是一个分离式的、分步走的过程，作为劳动力的城镇化先行，本人以及家属作为消费者的城镇化滞后，这是我国城镇化的一个主要特点。”

　　有人认为，这是“伪城市化”，宋立认为，要客观看这个问题。他说，虽然两阶段分离了，这是一种代价，同时农民工的生活水平提高了，也得到好处，这个过程现在可能快走到尽头。为什么？劳动成本提高了，产业转移到其他地方去了，异地劳动力城镇化这个过程要减速了。随之而来的是扩大内需、消费升级带来的消费者城镇化要提速。

　　宋立认为，我国城镇化进入一个双速推进、深度发展新阶段。一个是劳动力的城镇化进入减速阶段，第二是消费者的城镇化进入加速阶段。“劳动力城镇化减速不是一下降下来，只是说异地劳动力城镇化减速了，但是随着产业转移、扩大内需、中西部地区一些经济中心和人口中心的复兴，在中西部地区的本地或者就地城镇化仍然在加速，进入第二阶段”。

　　再一个就是消费者城镇化加速，劳动力本人、居家转移的人落户已经加速了，有稳定工作的人家属在原籍的城镇化也加速了。“今年春节后，有消息称县城的房子40%卖给了农民工，但不是他住，是老人和孩子住，老人医疗问题解决了，孩子教育问题解决了，在北方取暖问题也解决了，整个生活方式城镇化了。”

　　由于劳动力短缺，所以各个地区很快落户条件要放宽了，整个消费者城镇化进入一个加速的阶段，这个阶段就是劳动力城镇化进入第二拨或者进入第二浪，总体有所减速，但是消费者城镇化由于我们人均六七千美元，大规模消费出来了，人口向城市集中这个趋势，非劳动人口作为消费者这种身份的人口向城市集中这种趋势也加快了，进入到一个双速推进的阶段。

　　这个阶段跟以前阶段的特点不一样。“过去是工业区的建设，现在一方面是工业区建设，另一方面是居住区建设。消费者的城镇化开始了，劳动力的城镇化是需要厂房的，消费者城镇化是需要居住区的，我们过去房地产市场发展的是城里人分到福利房，煤老板买大房子那个需求，那是房地产市场第一浪，现在第二浪，城市养老住房和农村人进城落户的需求，虽然第二浪没有第一浪那么强劲，但是第二浪毕竟是上升的势头，总体上我们住房需求是上升的，所以趋势性的降价时间没有到来，当然阶段性的调整是不可避免的，这是从大的道理上讲。从小的道理上讲，农村人均收入水平是城市的三分之一，消费水平相当于城市12年前的水平。意味着什么呢？从2003年-2013年发生的城市消费革命要在农村复制，如果复制一遍的话，农村人口是城市人口的两倍，消费能力是他的三分之一，意味着城市在过去十年的消费将会在未来十年被三分之二复制一遍。从这个意义上来讲的话，目前不大可能出现房地产市场明显的降价，但是调整是不可避免的。”宋立说。

　　宋立不看好地级市，尤其不看好地级市的园区建设和居民区建设。就产业发展而言，地级市跟省会比，竞争力差，就消费者城镇化而言，地级市跟县城比，吸引力差，所以它在某种意义上可能是高不成低不就的地区，产业到这来觉得低了，人口到他这觉得远了，人口到县城是比较理想的聚集地，既没有脱离他原有的生产，也没有脱离原有的生活，地级市就进入孤岛。

　　宋立最后谈到，要积极推进双轨式的就近城镇化，包括三方面：一个是工业化带动的劳动力就近的城镇化。第二个是农村先富人口的就近城镇化，第三是农民工家属原籍的城镇化。

　　他说，虽然就全国而言，工业化带动的劳动力的城镇化减速了，但是就中西部来说，还处在一个加速的时间点上。80年代中期到90年代中期沿海地区的本地劳动力城镇化就是这么做的，然后它带动了本地消费者的城镇化，当地就近城镇化也是这么做起来的，现在要做的在某种意义上是在当年东部沿海的升级版。需要注意的是，它必须是产业带动，如果没有产业带动，生命力就不够强大。这是第一个方向。

　　第二，稳步推进农村消费者的城镇化。首先是先富的人口，也许到县里去住，也许到市里去住，不能非得把他圈在哪个地方，帮他们提供条件，帮他们落户。农民工家属原籍城镇化，这是“三个一亿人”里面最核心的，也就是中西部地区一个亿，这些人怎么解决？我觉得更好的，可能性更大的，是往县城、地级市聚集。

　　中国社科院学部委员张晓山：

　　城镇化警惕对农民土地的最后剥夺

　　张晓山认为，无论是社会主义新农村建设，新型社区建设还是新型城镇化，最后的关注点都聚焦在农民的土地问题上。

　　现在开展新型农村社区建设，地方领导最愿意、最热衷的方式是多村合并。为什么？“多村合并之后，把人集中起来，然后把宅基地复垦，复垦之后，建设用地指标增减挂钩，占补平衡，这个指标就能出来。所以往往这块增值收益最大，土地财政、土地金融这块是利润最大的一块。”张晓山指出。

　　我国现在有60万个行政村，300多万个自然村，6亿农民，每个行政村1000人，如果按照现在布局的话，社区中心最小有5000人比较合理，60来万行政村最后合并到10多万个农村社区就够了，这意味着50万个农村行政村就要被消灭了。从规划、资源优化配置、经济的角度看，虽然说得过去，而且能够带来很多好处，包括集中治理污染、农民集中居住、节约集约优化利用土地，这从资源优化配置角度，节约利用资源角度都是很好的。

　　张晓山表示，这种大规模的村庄整治，它本身是触动农村生产方式、生活方式和社会文化、政治、经济等各方面结构的一种历史性变革，而且是农村空间布局的重新调整。说的大点，是农村山河的再造，这是比家庭联产承包责任制更大的变动，触及农村的方方面面。这样的话，意味着它不仅仅是一个资源配置的问题，而且是涉及生产力、生产关系、上层建筑和经济基础的大问题，这样的历史性变革，它带来的优越性、好处是什么？它会造成的问题是什么？需要做一个分析。

　　“50多万个村庄消失，产权确权、组织的发育要重新考虑。乡村治理结构，过去形成一整套正式的制度和非正式制度的安排都要打乱了，这方面的问题必须要慎重”，张晓山认为，这个过程必须是渐进的，切不可操之过急。为什么目前地方这么热衷？关键是土地的增值收益，关键是国有土地使用权、出让金收益带来几万亿的资本，吃饭靠财政，发展靠卖地，这个是根本的动力。

　　张晓山认为，定指标，下任务，最后必然出现一种运动式的东西。党和政府的许多政策确确实实考虑到人民的利益，而且很多政策是做得很好的。但是，上面政策到下面往往扭曲，会出现不希望看到的结果。“搞得好是中国山河的重造，搞得不好是对中国农民剩下这点土地一个最彻底的剥夺，对中国农民资产最后一次再分配，这个地都复垦了，基本上没有念想了。实际上是把农民的发展权廉价地拍卖了。”

　　以后怎么做乡村格局规划，张晓山认为，首先应该对中国农村农业未来人口结构和农业经营模式有一个基本判断。在未来十几年、几十年内，中国不可能出现像欧美、澳大利亚那样的大农场，未来很长时间内要实现70%-80%的城镇化率也还有几亿农民，未来中国农村人口一亿，专业农民三千万，那七千万怎么办？中国少数专业农户、家庭农场和大量的小规模农户、生存农户并存的情况下，农村的格局是什么样，未来农村空间布局和我们整个城镇的布局怎么样，农民到底有什么样的需求，是需要上楼还是多元化，能够满足庭院经济使他生活能够自给，还是能够有富裕的生活。像这种格局下，不能光考虑楼房，考虑专业大户搞农庄，还要考虑几亿小规模兼业农户的需求，这部分人往往是农村最弱势的，这一部分人未来的发展问题，怎么能分享到城镇化发展的红利，这是一个需要认真讨论的问题。

编辑：尹盼秋