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PPP模式下尤要重契约严监管

梁发芾

//m.auribault.com 2015-09-16 来源：甘肃日报

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　　PPP不是仅仅为了解决一时的融资难题，而是要通过公私双方长期的合作运营，为社会提供更丰富、更高质量的公共服务。

　　上月举办的我省首届政府和社会资本合作（PPP）项目签约暨推介，地方政府和社会投资方集中对40个达成PPP合作协议的项目签约，项目总投资1394亿元，这表明我省PPP模式正在进入加快发展的新阶段。

　　PPP模式又叫公私合伙或合作模式，是英语Public（公共）、Private（私人）和Partnership（合作）三个词的缩写，是指为了提供某种公共物品和服务，政府与私人组织之间，以特许权协议为基础，彼此之间形成伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成。概念上有些生疏，但事实上人们对于这种模式应该不会陌生，因为我们身边的兰州威立雅水务就是一个PPP项目。

　　为社会提供公共产品和公共服务是政府的主要职能，传统上公用事业等公共项目的建设主要以政府投资为主，但政府投入受到政府财力状况的深刻制约。近些年来，为了给公共项目融资，各地方政府规避法律禁令，通过各种渠道和手段举借债务，形成数额庞大的政府债务或者政府或有债务，给地方财政带来巨大风险。地方政府继续通过大量举债而进行公用事业建设已经面临不可持续的窘境。寻求和探索多元融资模式，拓宽有效投资渠道，解决公共项目投资短缺的难题，成为发展公共事业的当务之急。这正是国家和省上大力推行PPP模式的原因。在PPP模式下，政府与社会资本合作进行公共项目的投资、建设和运营，风险和利益被合理分担分配，减轻政府投入压力，化解政府融资困境。对于西部经济落后、财力薄弱的地方来说，鼓励和吸纳社会资本与政府合作，投资公共工程项目的建设和运营，意义尤其重大。

　　在PPP模式下，政府的角色改变了。一方面，政府作为公共项目建设的合作者，与私人投资者之间的关系是一种合作关系，这种关系是基于合同规定的双方权利和义务而形成的。另一方面。政府作为社会管理者，仍然要一丝不苟、不折不扣地履行法律赋予的监管职责。这样的双重身份，对政府角色定位和职能发挥是一种考验和挑战。

　　PPP模式有效地减轻了政府的投资融资压力，但是，这种压力的减轻，是以政府长期履行合作义务为前提的。业界有一句广为流传的话：“PPP不是一场婚礼，而是一段婚姻”，就是说，PPP不是仅仅为了解决一时的融资难题，而是要通过公私双方长期的合作运营，为社会提供更丰富、更高质量的公共服务。在长期合作期间，政府要换届，政府领导也有变更，但不管发生什么情况，政府都要认真积极地履行合同规定的义务。有关调查研究表明，一些社会投资者最为担心的问题，就是在项目启动后的长期合作中，政府能不能守信，会不会变卦，因为在此前一些地方的PPP模式运作中，就存在中途政府拒绝履约，造成投资者损失的事。政府如果缺少契约精神，不能认真履约，就必然影响其他投资者的信心，使有能力投资公共项目的投资人望而却步。所以，PPP模式能够健康持续有效发展的前提，就是政府必须以坚定的契约精神，取信于民，吸引民资，取得多方共赢的效果。

　　同样考验政府的是，政府不但是PPP模式下的合作人，而且同时还是社会事务的管理者，监管者。PPP模式的实施原则在于发挥各方优势，政企双方合理分担项目风险和收益，但这并不能改变相关基础设施的社会公益属性，也不能减弱和降低政府对基础设施的投资、建设、运营和监管所负的责任。政府既不能因为是项目的合作者，而睁一只眼闭一只眼，放弃监管责任，或以降低监管要求、牺牲社会公众利益为吸引投资的条件，诱导社会资本进入，也不能把政府的监管责任，连同项目一起推给运营企业。相反，PPP模式条件下，政府的监管应该更为严格规范。宏观方面，应该建立私营企业生存和发展的市场环境，可以从立法和市场准入两个方面着手，为私营企业提供一个公平、公开的市场竞争环境。微观方面，应该从项目的服务价格、服务质量、项目的退出、项目的后评价、环境安全等诸多方面，加强监管。通过严格监管，为社会提供优质的公共环境服务。

　　PPP模式下，强化政府的契约意识是为合作者负责，而加强监管则是为社会公众负责。如果这两方面做好了，PPP模式的难点也就解决了。

编辑：周文

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