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让试验田上培育出的种子尽快开花结果

王战

//m.auribault.com 2014-12-01 来源：求是

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　　在中央全面深化改革领导小组第六次会议上，习近平总书记充分肯定了上海自贸试验区的建设成效，明确指出要把试验取得的可复制可推广经验在更大范围内推广。我们要认真学习贯彻这一重要讲话精神，坚持制度创新与总结经验并重，加快上海自贸区这块试验田上培育的种子播种扩散、开花结果。

　　一、新形势下建设上海自贸试验区意义重大

　　上海自贸试验区总面积28.78平方公里，包括上海市外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区、浦东机场综合保税区4个海关特殊监管区域。根据国务院通过的总体方案，试验区的主要任务是探索我国对外开放的新路径和新模式，推动行政体制改革和加快政府职能转变，以开放促改革、促创新，服务全国发展。在新形势下，中央首选上海建设自贸试验区，意义重大。

　　从全球竞争看，试验区是我国应对国际经济秩序调整的试验田，标志着我国从政策性开放向体制性开放推进。国际金融危机爆发后，美欧日三大经济体力图通过跨太平洋伙伴关系（TPP）、跨大西洋贸易与投资伙伴关系（TTIP）和多边服务业协议（PSA）谈判，形成新的更高标准的全球贸易和服务业规则，以取代世界贸易组织（WTO）功能并迫使中国等新兴市场国家“二次入世”。与此同时，受国内生产成本上升等因素影响，部分外资从我国向东南亚等经济体转移，迫切需要我国对外开放政策升级。在这样的形势下，中央在经济发达的上海划出一片区域进行改革开放政策试验，表明中国参与国际贸易投资新规则制定的决心和信心。从试验区运行情况看，陆续推出的“负面清单”等重大改革举措示范效应显著，与国际通行规则充分衔接。目前，中国已成为发展中国家中率先实施贸易便利化的国家，正在为形成面向全球的高标准自由贸易区网络做出不懈努力。

　　从国内改革看，试验区坚持体制机制的大胆创新，已成为全面深化改革和对外开放的突破口。试验区按照中央简政放权的改革思路，推出“负面清单”管理模式，放宽注册资本登记条件，扩大投资领域开放，充分激发了市场活力。试验区运行一年来新增企业1.26万家。在没有政策优惠的情况下，企业如此高的积极性从何而来？通过与企业家座谈，我们了解到，以前的各项审批要花费大量时间，影响了企业按照市场需求安排生产节奏，尽管政府出台了优惠政策，但这仅仅是对企业因审批产生的时间成本的补偿。而今通过简化政府审批手续，企业的市场预期更加稳定，可以真正按照市场需求组织运营，寻求最佳盈利空间。

　　从地方发展看，试验区担负着推动新时期改革开放的历史使命，将为上海赢得发展先机。在转型发展的关键时期，国家在上海设立自贸试验区，从根本上调整了上海的发展格局，把贸易、航运、金融功能联结在一起，重点通过贸易中心的建设来推动金融和航运发展，进而带动制造业升级和科技创新。特别是试验区推出的贸易和投资便利化措施以及各种金融制度创新，有利于提升上海国际贸易中心、金融中心、航运中心的功能，增强在全球国际大都市中的核心竞争力，使其成为我国参与新一轮全球竞争的经济引擎。

　　二、上海自贸试验区建设一年来的主要进展

　　根据中央可复制、可推广、可辐射的要求，试验区自运行以来，陆续推出“先入区、后报关”、“一次申报、一次查验、一次放行”等60余项监管新措施，推出自由贸易账户、跨境人民币结算、双向资金池等50多项金融创新举措和9个实施细则，涉及贸易投资、政府管理等多个领域，为在全国深化改革和扩大开放积累了新经验。

　　处理好政府与市场关系的试验田。试验区面向未来的改革开放，关键是更好理顺政府和市场关系，其中“负面清单”是核心。“负面清单”是中国对接高标准国际贸易投资规则的有力举措，也是中美贸易谈判的重要基础。这项改革并不是简单的开放和行政审批的下放，而是对原有政府管理体制的深层次改革，不仅是程序性和技术性的改革，更是思想观念的解放。实施负面清单管理模式，在规范政府行为的同时放大了市场空间，有利于各类主体形成对市场准入规则的稳定预期，提升其市场参与度。由于政策透明，一年来1400多家外资企业落户，90%以上属于负面清单之外的投资，成为自贸试验区改革创新的一个亮点。

　　发展混合所有制经济的新平台。发展混合所有制经济，其前提是多元市场主体存在并相互竞争，因而需要建立公开透明的市场规则，构建公平竞争的市场环境。以往，我国开发区模式都是以对外为主，为外资提供一些特殊优惠政策，成为事实上的经济发展特殊区域。与此不同，上海自贸试验区不是政策洼地，而是通过深化改革为多种经营主体创造公平竞争的营商环境，让国企、民企、外企在同一平台上公平竞争、共同发展。试验区还积极促进双向开放，通过发挥对外投资配套服务的综合优势，支持有国际视野的本土企业成长为全球性跨国公司，着力打造我国竞争新优势，切实承担起中国经济双向开放的桥梁功能。尽管没有政策优惠，但良好的营商环境吸引了不少外资企业在自贸区落户。

　　推动政府职能转变的新探索。在中央高度重视和支持下，试验区坚决不搞“政策特区”或“税收洼地”，而是着重体制机制的创新。如在商事制度改革上，试验区建立了综合审批模式，实行注册资本认缴登记制，将“先证后照”改为“先照后证”，并通过“一表登记、一口受理、并联办事”服务加强了政府部门间的协同，在简化程序的同时提高了办事效率。这项改革实施后，企业4天可取得备案证明、营业执照、企业代码和税务登记，比原来缩短了25天。为做到不审批又能管好管住市场，试验区探索建立新的市场综合监管模式，着力推进安全审查、反垄断审查、社会诚信体系、综合执法体系、综合评估机制、社会组织参与监管机制、信息共享和服务平台建设等重点工作，推动监管重点由事前向事中事后转变。实践证明，以政府职能转变为核心推动商事制度改革，降低了市场运行成本，促进了贸易投资的便利化。

　　以开放倒逼改革的压力测试场。在后国际金融危机时期，发达国家仍在主导区域贸易投资规则调整，我国若不以进一步开放来推动外贸体制转型，将丧失已经积累了多年的全球化竞争优势。如何在不弱化政府管理职能的同时加强政府的市场监管职能，如何在不断创新的基础上守住不发生区域性系统性金融风险的底线，对试验区来说是一个挑战。事实上，上海自贸试验区承担了这样的压力测试功能。例如，不断更新的负面清单，金融领域和高端服务业的开放，面向亚太地区的产业升级，对接新的国际贸易投资规则，以及为中国参与国际贸易规则谈判提供应对方案，这一系列重大改革举措需要在上海自贸试验区先试先行。只有经过试验区的压力测试，在总结经验进行完善后再向其他地方复制推广，我们才能有效降低风险，确保改革取得实效。

　　三、切实把试验区建设成我国制度创新的战略高地

　　按照中央的要求，上海自贸试验区从一开始在制度创新上就立足于可复制可推广。当前，由试验区推出的一系列制度创新正在生根发芽，一些措施已在厦门、天津、西安、沈阳等海关特殊监管区和综合保税区复制推广，试验区制度创新的扩散辐射效应正在放大。在此基础上，试验区还将推出一系列功能性改革，包括大宗商品交易、跨境电子商务、国别进出口中心等试点。面向未来发展，试验区的制度创新要着重处理好三个关系。

　　处理好试验区物理空间小与承载任务大的关系。试验区重在“试验”二字，中央深化改革开放的一些重要举措首先要在这里试验，取得经验后再向全国推广。试验区不是一级政府，不是从行政结构到产业结构完整的经济区域，要将在这样一个区域内试验的结果推广、复制，还需要分层次进行。从实践看，技术性的复制推广，如海关或商检的单一窗口电子平台，在试验区取得实际成果后，就可以在全国海关及时推广应用。而功能性的复制推广，如与高端制造业相关的现代服务业的发展，具有向试验区周边外溢的特征，需要形成区内区外的联动效应。对于这个层次的经验，在推广时需加强与关联地区在产业链上的分工合作，才能充分发挥试验区的辐射带动作用。

　　处理好部门与地方决策层合作发展的关系。由于试验区是面对国家未来改革开放的制度安排，几乎每项改革都需要与中央各个部门进行协调，需要得到主管部门的认可和支持，在这种情况下，试验区建设就面临着制度创新与部门政策的协调问题。推进这类改革，亟须顶层机制设计，统一地方政府和各个部门的整体改革开放部署，以确保改革的顺利推进。

　　处理好试验功能与产业功能的关系。试验区并不是一个新设区域，而是在上海浦东新区原有4个保税区基础上设立的，试验区管委会也融合了原有4个区管委会的功能。4个保税区设立时点不同，承担的产业功能也不相同。当前，如何平衡上海浦东新区与原先4个保税区的功能，把区内产业发展和辐射功能发挥出来，是需要解决的一个紧迫问题。根据试验区承担的全新任务，可以在金融改革上迈出更大步伐，加快自贸区内国际化股权交易平台建设，通过资本纽带将原来4个保税区功能整合成为融产业、金融、服务于一体的综合性平台，从而使上海成为全面深化改革和对外开放的领跑者。（作者：上海社会科学院院长、教授）

编辑：周文