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以铁路检法为依托加快推进跨行政区划司法管辖改革步伐

马成国

//m.auribault.com 2015-10-15 来源：正义网

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　　三、以先行试点为导向，探索设立跨行政区划法院、检察院司法管辖的诉讼格局

　　针对人民群众多年来对司法不公的意见和影响司法公信力不足的客观现实，除外部受地方行政干预外，很大程度上反映出与内部司法体制和工作机制不合理有关。党中央在明确全面深化司法改革的重点方向后，十八届三中全会决定提出了一系列相互关联的新举措，包括改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度；健全司法权力运行机制，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审判者裁判、由裁判者负责；健全错案防止、纠正、责任追究机制，严格实行非法证据排除规则、法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理；推进以审判为中心的诉讼制度，全面贯彻证据裁判规则等方面的改革。这些重大改革举措，对确保司法机关依法独立行使审判权和检察权、健全权责明晰的司法权力运行机制、提高司法透明度和公信力、更好保障人权都具有重要意义。

　　习近平总书记在2014年的中央政法工作会议上强调指出，司法权是判断权，是属于中央的事权。他在司法体制改革中进一步指出：我国是单一制国家，司法权从根本上说是中央事权。各地法院不是地方的法院，而是国家设在地方代表国家行使审判权的法院。推动省以下法院、检察院人财物统一管理，探索与行政区划适当分离的司法管辖制度，对减少外部干扰、促进司法公正具有重要意义。这项改革涉及面广、难度大，要深入研究论证，把试点方案做好。

　　（一）中央批准第一批6+1个省市为推动省级以下地方法院、检察院人财物统一管理等四项改革内容的试点

　　《决定》对深化司法体制改革作了全面部署。中央全面深化改革领导小组第二次会议通过的《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》，明确了深化司法体制改革的目标、原则，制定了各项改革任务的路线图和时间表。中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和《上海市司法改革试点工作方案》。明确了深化司法体制改革的目标、原则，对若干重点难点问题确定了政策导向。根据中央关于重大改革事项先行试点的要求，于2014年6月决定在上海、广东、吉林、湖北、海南、青海6个省市分别从完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理等4项改革内容作为东、中、西部司法体制改革的先行试点，为全面推进司法改革积累经验。上海先行一步，自去年7月启动司法体制改革试点工作以来，部分法院、检察院率先按照试点方案，积极稳步推进各项改革任务。2014年9月初，上海任命我国首批法官助理、检察官助理作为司法辅助人员，其中已完成首批231名法官助理、58名检察官助理的选任工作。同年12月成立法官、检察官遴选（惩戒）委员会。2014年下半年，吉林、湖北、广东、海南、青海也结合本地实际，相继启动司改试点工作。

　　虽然中央确定的第一批司法体制改革试点省市只有6个，但由于贵州省的起步也比较早和积极争取，其司法体制改革试点方案也获中央政法委批准。12月4日，贵州召开全省司法体制改革试点工作会议，动员部署全省司法体制改革试点工作。这意味着贵州与全国第一批除上海以外的5个试点省份同步启动了司法体制改革试点工作。因此，第一批试点被媒体称实际为“6+1”个省市。

　　根据中央《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》要求，把法院、检察院工作人员分为法官、检察官，司法辅助人员，司法行政人员三类。2014年7月12日，上海市召开司法改革先行试点部署大会，公布法官、检察官，司法辅助人员，司法行政人员三类人员的员额制比例分别为33%、52%和15%，以确保85%的司法人力资源直接投入办案工作。其他省份沿用了上海“85%的司法人力资源直接投入办案工作”的思路，但法官、检察官和司法辅助人员的比例与上海不同。广东省、湖北省和贵州省分别为39%、46%、15%.均将通过5年的过渡期，逐步实现法官、检察官，司法辅助人员，司法行政人员的员额制为33%、52%和15%的比例。

　　（二）中央批准第二批11个省市为推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理等四项改革内容的试点

　　2015年5月5日下午，中央全面深化改革领导小组组长习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第十二次会议，审议通过了《关于在部分区域系统推进全面创新改革试验的总体方案》等六个方案和意见。同意山西、内蒙古、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、山东、重庆、云南、宁夏开展推进司法责任制、司法人员分类管理、司法人员职业保障、省以下地方法院检察院人财物统一管理等4项改革为内容的第二批试点。会议要求试点地方要加强组织领导，细化试点实施方案，推动制度创新。

　　从以上两轮司法改革试点的选择上进行对比，可以看出第一批6+1个省市的选择更注重的是地域性，而第二批试点省市则是在第一批的基础上进行完善。从第二批试点省市的选择看，基本上是在第一批试点省份的地域基础上扩充，让每一个区域的试点省份扩充到两到三个，这对于未来区域内其他省份的司法改革更具有借鉴意义。本轮司法体制改革第一批试点是在党的十八届三中全会后启动的，试点方案的主要内容的设定也都是紧紧围绕三中全会的精神来进行的，而四中全会对司法改革提出了新的要求，这需要在第二批试点中予以完善和补充。三中全会后的第一批试点主要包括司法责任制改革、司法人员分类管理改革、司法人员职业保障改革和省以下地方法院检察院人财物统一管理改革四个方面，而四中全会还提出了干预司法的责任追究问题（为贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》有关要求，防止领导干部干预司法活动、插手具体案件处理，确保司法机关依法独立公正行使职权，根据宪法法律规定，结合司法工作实际，中共中央办公厅、国务院办公厅于2015年3月30日印发了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》的通知，要求各地区各部门认真贯彻执行），跨行政区划法院、检察院设立问题，这些都需要逐步在第二批试点中完善。第一批试点的四项改革主要针对的是司法的地方化问题，力求在改革中让法官、检察官独立行使审判权、检察权，在第二批试点中，还应涉及从法院、检察院设置中摆脱司法地方化的困扰，比如设立跨行政区划法院、检察院，就是避免地方干预司法很好的做法。和第一批试点省市相比，第二批试点会有一些创新性的举措陆续出台。另外，第一批和第二批试点省市总共达到了18个，占全国省级行政区划的一半还多，预计在第一批和第二批试点完成后，全国其他省份也将借鉴试点省市的做法陆续展开司法体制改革。届时在全国将现有的336个地级行政区中的中级法院、检察院和2882个县级行政区中的基层法院、检察院，全部与地方脱钩，实现省以下地方法院检察院人财物统一由所在辖区的省级行政区管理。

　　在以上改革试点中检察机关着重突出了4个方面内容：一是将检察人员的分类管理，根据检察机关不同职位的性质、特点和管理要求，对检察人员进行分类，明确工作职责，确定新的管理办法。二是完善检察官的办案责任制。科学划分内部办案权限，突出检察官在办案中的主体地位，强化检察官的办案责任，把案件的决定权交给承办人和资深检察官，对案子质量负终身的责任。三是健全检察人员的职业保障，建立有别于公务员的检察人员职业保障体系，为检察人员依法公正履职提供必要的保障。四是建立省级以下检察院人、财、物管理体制。

　　（三）全国设立了两个跨行政区划法院、检察院的改革先行试点

　　党的十八届三中全会对深化司法体制改革进行了全面部署，提出“探索建立知识产权法院”，同时“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施”。党的十八届四中全会提出“探索设立跨行政区划的人民法院、人民检察院”。中央深改组第七次会议明确指出：探索设立跨行政区划的人民法院、人民检察院，有利于构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱指出，“这项改革，考虑对现有铁路运输法院和检察院加以改造，合理调配、充实审判人员和检察人员即可实施。”

　　1、中央批准在上海市设立了全国首个跨行政区划法院、检察院。

　　2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》，明确上海为全国两个试点城市之一。同年12月28日，上海市三中院和三分检正式挂牌成立。

　　上海市三中院依托上海铁路运输中级法院设立，同时组建上海知识产权法院，与上海市第三中级人民法院合署办公，实行“三块牌子一个机构”。在内设机构上，根据审判工作的规律和需要，先行设立了4个审判业务内设机构，其余将在中央编办明确限额内再行设定；在党组和行政管理上，设一个党组，行政、党务、执行、法警等按照“三院合一、统一管理”的模式进行设置。是探索审理跨地区行政诉讼案件、重大民商事案件、重大环境资源保护案件、重大食品药品安全案件和跨行政区划检察机关提起公诉的案件的新型人民法院。

　　其管辖范围在试点阶段将主要审理：一是以市级人民政府为被告的一审行政案件；二是市级行政机关为上诉人或被上诉人的二审行政案件；三是上海市人民检察院第三分院提起公诉的案件；四是上海市高级人民法院指定管辖的其他案件。通过指定管辖集中办理跨行政区划案件，既有利于探索与行政区划适当分离的司法管辖制度，也有利于改变司法权过度依赖行政权的现状，避免地方保护主义对司法的干扰。

　　上海市人民检察院第三分院依托上海铁路运输检察分院而设立，具有跨行政区划检察院的性质特点，除管辖原有的涉铁路运输、轨道交通案件外，经市检察院指定管辖下列案件：一是市第三中级人民法院管辖的行政诉讼监督案件；二是市第三中级人民法院管辖的跨地区重大民商事监督案件；三是上海知识产权法院管辖的知识产权类诉讼监督案件；四是上海海事法院管辖的海事诉讼监督案件；五是上级人民检察院指定管辖的跨地区重大职务犯罪案件；六是跨地区的重大环境资源保护和重大食品药品安全刑事案件；七是民航、水运所属公安机关侦查的重大刑事案件、海关所属公安机关侦查的刑事案件；八是上级人民检察院指定管辖的其他重大案件。

　　上海市检察院第三分院及铁路运输分院同样也采用合署办公的模式。在内设机构上也按照精简、高效、实用的原则，在原铁路运输检察院内设机构的基础上，整合为12个内设机构。其中，新设立的知识产权检察处，对上海知识产权法院办理的知识产权案件进行法律监督；将原民事行政检察处分设为民事检察处和行政检察处，新设的民事检察处主要负责对跨地区重大民商事以及海事诉讼案件进行法律监督，新设的行政检察处主要负责对行政诉讼案件进行法律监督；设立新的反贪污贿赂局，主要履行原反贪污贿赂、反渎职侵权和职务犯罪预防职能；新设立刑事执行检察处，主要履行原监所、社区检察职能，负责对刑事执行机关进行法律监督。

　　2、中央批准在北京市设立了全国第二个跨行政区划法院、检察院。

　　在北京市委十一届六次全会审议通过的《中共北京市委关于贯彻落实党的十八届四中全会精神全面推进法治建设的意见》中提出，利用铁路运输法院和铁路运输检察院的组织构架，组建跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。

　　2014年12月30日，北京市第四中院依托北京铁路运输中级法院成立，在北京铁路运输中级法院加挂牌子，新成立的北京市四中院案件管辖范围包括：一是以本市区（县）人民政府为被告的行政案件；二是按照级别管辖标准，应由本市中级人民法院管辖的金融借款合同纠纷案件、保险纠纷案件、涉外及涉港澳台的商事案件；三是跨地区的重大环境资源保护案件、重大食品药品安全案件；四是北京市人民检察院第四分院提起公诉的案件；五是北京市高级人民法院指定管辖的其它特殊案件；六是按照最高人民法院《关于铁路运输法院案件管辖范围的若干规定》、北京市高级人民法院《关于指定北京铁路运输中级法院和北京铁路运输法院受理案件范围的通知》，由北京铁路运输中级法院管辖的案件。

　　对北京铁路运输法院、天津铁路运输法院、石家庄铁路运输法院第一审裁判的上诉，由北京市第四中级人民法院受理。

　　根据中央编办的批复，四中院核定政法编制140名，所需编制从全市法院系统现有政法专项编制中调剂解决。全院设5个审判庭，1个执行局，1个综合行政办公室和2个司法辅助机构，纪检监察机构按有关规定设置。编制和内设机构均明显少于其他三个中级人民法院，体现了精简机构的要求。

　　按照中央关于司法改革的要求，四中院对人员实行分类管理，分为法官、司法辅助人员、司法行政人员三类，三者所占的比例分别为33%、52%、15%.

　　在法官的选择上，为适应司法改革要求，四中院的法官全部通过公开遴选程序产生，在遴选法官时，成立了由资深法官、法学专家、律师、人大代表、组织人事部门代表组成的法官遴选委员会，首批遴选法官18名，研究生以上学历占88%，平均年龄39.6岁，从事审判工作时间平均约为10年。均具有较强的审判能力和专业素质。

　　此外，为进一步落实司法责任制的要求，四中院将按照新的审判权运行机制开展审判工作，突出主审法官、合议庭的主体地位，实现“让审理者裁判，由裁判者负责”。

　　此次依托北京铁路运输中级法院成立四中院，既充分利用了现有司法资源，有效降低了改革的成本，又有利于排除对审判工作的地方干扰，保障法院依法独立公正行使审判权，有利于构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。

　　北京市人民检察院第四分院的正式成立。是严格按照中央政法委、最高人民检察院、北京市委的部署要求，在北京市人民检察院铁路运输分院继续保留原名称的基础上，加挂“北京市人民检察院第四分院”的牌子，将该院组建为跨行政区划检察院。

　　新成立的北京市人民检察院第四分院将对部分案件在北京市范围内实行跨行政区划集中管辖。具体包括：一是北京市第四中级人民法院管辖的行政诉讼监督案件；二是北京市第四中级人民法院管辖的跨地区重大民商事监督案件；三是北京知识产权法院管辖的知识产权类诉讼监督案件；四是北京市人民检察院指定管辖的跨地区重大职务犯罪案件及关联案件；五是应由中级人民法院管辖的环境资源保护和食品药品安全刑事一审案件，以及北京市人民检察院指定管辖的其他跨地区重大环境资源保护和重大食品药品安全刑事一审案件；六是应由中级人民法院管辖的发生在民航、公交、水运领域并由其所属公安机关侦查的刑事一审案件；七是海关所属公安机关侦查的刑事一审案件；八是北京市人民检察院指定管辖的其他重大案件。从2014年12月30日起，第四分院开始行使相关案件管辖权，仍管辖涉铁路运输案件，业务领导关系和诉讼体系保持不变。

　　市检察院四分院依托北京铁路运输分院成立。其机构设置坚持精简原则，探索完善检察权运行机制，试行检察官办案责任制，实行检察办案组织专业化、扁平化管理。在内设机构设置上，设刑事检察、职务犯罪侦查和预防、民事检察、行政检察等4个业务机构，以及1个行政机构（综合办公室）和2个司法辅助机构（司法服务办公室和法警队），纪检监察机构按有关规定设置。

　　在编制数量上，四分检编制110人，所需编制除北京市人民检察院铁路运输分院现有的74人外，其余从北京市检察机关现有编制中调剂解决，不再新增编制。检察官、司法辅助人员、司法行政人员分别按33%、52%、15%的比例编配。

　　为了确保四分检能够更好地履行职责，北京市人民检察院也成立了由资深检察官、法学专家、律师、组织人事部门代表等组成的检察官遴选委员会，已完成了首批10名主任检察官的遴选工作。这些主任检察官作为办案组织的负责人，在检察长授权内，依法独立行使检察办案权等相关职权，对做出的案件处理决定承担办案责任。主任检察官制度凸显了主任检察官在办案中的主体地位，将形成权责明晰、权责统一、管理有序的检察权力运行机制，做到“谁办理、谁决定、谁负责”。

　　探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，是中央从制度上保障依法独立公正行使审判权和检察权、优化司法职权配置的重大顶层设计，对于确保公正司法具有重要而深远的影响。这是北京首次设立办理跨地区案件的人民法院和人民检察院，是司法改革的一项重要举措。

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编辑：周文

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