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加强和改进党组工作的重要制度保障

——学习贯彻《中国共产党党组工作条例（试行）》

李辉卫

//m.auribault.com 2015-10-08 来源：求是

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　　自1945年党的七大正式建立党组制度以来，除了党章用3个条文作了原则规定外，一直未出台专门的党内法规来进行规范。这次条例的制定和实施，是70年来我们党首次为党组“定规立矩”，填补了这方面党内法规的空白。

　　各级党委（党组）要从全面从严治党的战略高度，充分认识加强和改进党组工作的重要性和紧迫性，坚持讲严格、讲认真，用实招、求实效，切实抓好这项工作。

　　为切实加强对党组的领导，确保党组能够聚精会神抓党建，条例设立了请示报告制度、备案制度、党组书记述职制度、考核制度、上级党组织派员列席会议制度等。这些制度有利于落实中央关于全面从严治党、加强和改善党的领导的重大决策部署，为加强上级党组织对党组的领导提供了保证。

　　良法是善治的基础。坚持制度治党、依规治党，前提是建立健全党内法规制度体系，提高党的制度建设科学化水平。

　　条例实施一段时间后，各级党委要组织专门力量，对有关部门和单位贯彻执行条例情况进行专项督查，总结经验，发现问题，提出整改建议，对行动快、做得好的予以表扬，对进展缓、见效慢的加强督导，对贯彻不力、不严不实的实行问责，确保条例各项规定要求落到实处。

　　《中国共产党党组工作条例（试行）》（以下简称“条例”）经中央政治局会议审议通过，于今年6月11日起正式实施。这是推进党的建设制度改革的一项重要成果，有利于进一步加强和改善党的领导，提高党的执政能力，更好发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。

　　一、条例的制定和实施，在党组建设历史上具有里程碑意义

　　坚持制度治党依规治党的内在要求。党的十八大以来，习近平总书记从推进“四个全面”战略布局的高度，多次指出治国必先治党、治党务必从严，反复强调要坚持制度治党、依规治党。良法是善治的基础。坚持制度治党、依规治党，前提是建立健全党内法规制度体系，提高党的制度建设科学化水平。从现实情况看，随着全面从严治党的推进，党内法规制度系统性、整体性不够问题愈发突出，基础主干党内法规薄弱问题比较明显。加快推进制度治党、依规治党，迫切要求把制度建设放在更加重要位置，进一步完善包括党组制度在内的党内法规制度体系，夯实党执政治国的制度根基。为此，中央修订颁布了《中国共产党党内法规制定条例》，制定了《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》。这个《纲要》明确了30余项需要制定、修订、完善的法规，条例就在其中。

　　党组工作制度化规范化程序化的重要遵循。在国家机关、人民团体、经济组织、文化组织、社会组织和其他组织领导机关中设立党组，是确保党的理论和路线方针政策得到贯彻落实的重要途径，体现了我们党独特的政治优势、组织优势、制度优势。党组制度是我们党从国情出发创造的一项重要制度，在革命、建设、改革各个历史时期都发挥了重要作用。由于种种原因，自1945年党的七大正式建立党组制度以来，除了党章用3个条文作了原则规定外，一直未出台专门的党内法规来进行规范。这次条例的制定和实施，是70年来我们党首次为党组“定规立矩”，填补了这方面党内法规的空白。条例对党组设立和运行各环节作出全面规范，提出许多重要措施和制度创新，是党组工作方面的基础主干党内法规，使党组工作有规可依、有章可循，步入了制度化规范化程序化轨道。

　　破解制约党组作用发挥难题的现实需要。应当看到，党组制度作为一项重要制度，在实践中还存在一些突出问题。主要有：从职能界定看，存在“定位不明、定性不清”的问题，党章虽然规定了党组设立范围，但未明确党组的地位及具体职责。从审批设置看，存在“不合理”、“不规范”的问题。具体表现在审批机关不规范、设置名称不规范、设置范围不规范。从履职尽责看，存在“作为不够”或“过度作为”的问题。有的单位过分强调行政首长负责制，工作中以行政会议代替党组会议，党组会议议题局限于干部选拔任免；有的党组大包大揽、事无巨细、陷入具体事务，履行管党治党责任不到位。从运行过程看，存在“运作不规范”、“机制不健全”的问题。突出表现在党组会议内容界定不够清晰、党组议事规则不够健全、决策程序不够规范等。这些问题的存在，既影响党组正常开展工作，又制约党组发挥应有作用，客观上需要出台一部专门法规，以使党组的行为边界更加清晰、权利责任更加明确。

　　二、条例内容科学规范，是对党组设立和运行的重大制度创新

　　规范了党组的设立和审批。针对实践中党组设立条件不够明确、范围不够统一、程序不够规范等问题，条例对党组设立和审批作了规范，明确了设立条件、设立范围、设立程序、设立审批主体。关于设立条件，条例规定：“中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织、社会组织和其他组织领导机关中，有党员领导成员3人以上的，经批准可以设立党组。”关于设立范围，条例明确了“一个应当”和“五个可以”的具体规定。“一个应当”即县级以上人大常委会、政府及其工作部门、政协、法院、检察院和工会、妇联等人民团体，一般应当设立党组。“五个可以”即县级以上人大常委会机关、政府机关、政协机关，经本级党的委员会批准，可以设立机关党组；县级以上政府的直属事业单位，可以设立党组；中管国有重要骨干企业、中管金融企业，经党的中央委员会批准，可以设立党组；全国性的重要文化组织、社会组织，经党的中央委员会批准，可以设立党组；上述规定以外的其他组织，因工作需要，经批准可以设立党组。关于设立程序，分为“主动设立”和“申请设立”两种情况。“主动设立”指由党的中央委员会或者本级党的地方委员会作出设立党组的决定：“申请设立”指需要设立党组的单位或者其上级主管部门提出设立申请，由党的中央委员会或者本级党的地方委员会决定。关于设立审批，条例规定，党组不得审批设立党组，已成立党组的有关组织在下属单位设立分党组，由党组报本级党委组织部门审批。此外，考虑到一些国家工作部门（如外交部、公安部等）党委是党组性质的党委，不同于由选举产生的党的地方委员会和基层委员会，条例专门安排一章对国家工作部门党委工作制度作出规定，明确了国家工作部门党委的性质、地位、设立、职责等，从而实现了对党组（党委）规范的全覆盖。

　　规范了党组的工作职责。由于党章对党组的职责规定比较原则，实践中党组职责与本单位领导班子的职责经常出现交叉的现象。对此，条例单列了九条内容，对党组履行政治领导责任、讨论和决定本单位重大问题、贯彻党管干部原则、加强对统战工作和群团工作的领导、认真履行党要管党、从严治党责任、加强思想政治建设等方面，都作了具体规定。条例特别强调党组的政治领导责任问题，指出党组必须肩负起在坚定政治立场、维护政治原则、保证政治方向方面的责任，发挥好把方向、管大局、保落实的作用。对哪些重大问题应当由党组讨论和决定，条例列举和细化了七大类内容，包括“三重一大”（重大决策、重要人事任免、重大项目安排、大额资金使用），反腐败工作方面的重要事项，内部机构设置、职责、人员编制，意识形态工作，精神文明建设等，以便实践中操作。条例还进一步明确了国有企业中党组和董事会或经理层的职权划分，这有利于解决党组在企业中讨论决定重大问题与现代企业法人治理结构协调统一的问题，与公司法、企业国有资产法等法律法规相一致，体现了党规与国法的有机衔接。

　　规范了党组的决策程序。条例对党组落实集体领导原则、完善议事决策程序提出明确要求，提出党组实行集体领导制度，强调凡属党组职责范围内的事项，应当按照少数服从多数原则，由党组成员集体讨论决定；党组议事决策应当坚持集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定，重大决策应当充分协商。在议事决策程序方面，条例规定：“党组作出重大决策，一般应当在调查研究基础上提出方案，充分听取各方面意见，进行风险评估和合法合规性审查，经过集体讨论决定。”同时，条例对党组会议召开次数、召集与组织、讨论与表决、决策执行等程序性内容也作出了规范，特别是对党组会议党组成员的到会人数、表决人数等作出严格规定，指出“党组会议应当有半数以上党组成员到会方可召开，讨论决定干部任免事项必须有2/3以上党组成员到会”，“赞成票超过应到会党组成员半数为通过”。这些规定和约束，有利于防止出现“一把手”一言堂、权力过分集中的问题，体现了科学执政、民主执政、依法执政的要求。

　　规定了其他一些重要事项。比如，提出了党组工作应当遵循的原则要求。即：坚持党的领导，保证党的理论和路线方针政策贯彻落实；坚持全面从严治党，依据党章和其他党内法规开展工作，落实党组管党治党责任；坚持民主集中制，确保党组的活力和党的团结统一；坚持党组发挥领导核心作用与本单位领导班子依法依章程履行职责相统一，把党的主张通过法定、民主程序转化为本单位领导班子的决定。这“四个坚持”为党组开展工作进一步指明了方向。再如，明确了加强对党组领导的若干制度。规定：“党组必须服从批准其设立的党组织领导。党的中央委员会和地方各级委员会应当加强对党组工作的领导。”为切实加强对党组的领导，确保党组能够聚精会神抓党建，条例设立了请示报告制度、备案制度、党组书记述职制度、考核制度、上级党组织派员列席会议制度等。这些制度有利于落实中央关于全面从严治党、加强和改善党的领导的重大决策部署，为加强上级党组织对党组的领导提供了保证。还如，突出了党组管党治党的党建责任。条例指出，党组应当认真履行党要管党、从严治党责任，加强对本单位党的建设的领导，党组书记应当履行抓党建第一责任人的职责，其他党组成员根据分工抓好职责范围内党的建设工作；同时，条例对党组履行党风廉政建设主体责任提出明确要求，强调党组要支持纪检监察机构履行监督责任，强调对不履行党风廉政建设主体责任、造成严重后果的，应当追究有关党组成员责任，这在过去是没有的。这就从制度上规范了党组和党组成员在全面从严治党方面应当承担的责任，使从严治党在制度上不断完善，填补了从严治党在党组建设工作中的缺位问题。

　　三、按照“三严三实”要求，切实贯彻落实好条例

　　从严从实抓好条例的学习宣传。学习宣传、贯彻落实条例是各级党委（党组）的一项重要政治任务。要结合“三严三实”专题教育，通过党校培训、中心组学习、专题辅导、研讨交流等形式，组织党员干部认真学习条例、深入宣传条例，使广大党员干部特别是领导干部深刻理解条例精神实质，准确掌握条例主要内容，切实增强贯彻落实的思想自觉和行动自觉。

　　从严从实抓好条例的实施工作。没有规矩，难以成方圆；有了规矩，就要严执行。各级党委要按照中央的部署和要求，督促指导有关部门和单位党组（党委）对照条例规定，对现有党组（党委）的设立、成员配备、工作规则进行一次严肃认真的全面清理，对不符合规定的，该设立的设立、该撤销的撤销，该纠正的纠正、该完善的完善，使党组（党委）的设立和运行完全符合条例精神。

　　从严从实抓好贯彻条例的督促检查。条例实施一段时间后，各级党委要组织专门力量，对有关部门和单位贯彻执行条例情况进行专项督查，总结经验，发现问题，提出整改建议，对行动快、做得好的予以表扬，对进展缓、见效慢的加强督导，对贯彻不力、不严不实的实行问责，确保条例各项规定要求落到实处。

编辑：周文

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