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《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》解读

追究领导环境损害责任创新实践生态文明制度

王金南

//m.auribault.com 2015-08-19 来源：中国环境报

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　　党政领导干部是地方社会经济与环境保护重大决策者，而且这些决策对地方和区域生态环境保护具有决定性、累积性、长远性的影响。因此，如何引导党政领导建立正确的政绩观，确保科学决策和遵循环境法律法规，是当前加快生态文明建设的重要制度挑战。中共中央办公厅、国务院办公厅近日发布的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》（以下简称《办法》）就是全面落实党政领导责任追究，推进生态文明制度建设的重大制度创新和实践。

　　出台《办法》的政治基础和现实意义

　　习近平总书记在2013年5月24日中央政治局集体学习时强调：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。最重要的是要完善经济社会发展考核评价体系，把资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标纳入经济社会发展评价体系，使之成为推进生态文明建设的重要导向和约束。要建立责任追究制度，对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究其责任，而且应该终身追究。”

　　党的十八届三中全会《决定》要求：“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。建立生态环境损害责任终身追究制。”党的十八届四中全会《决定》规定：“用严格的法律制度保护生态环境，建立重大决策责任终身追究。”中共中央国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》要求：“完善责任追究制度。建立领导干部任期生态文明建设责任制，完善节能减排目标责任考核及问责制度。严格责任追究，对违背科学发展要求、造成资源环境生态严重破坏的要记录在案，实行终身追责，不得转任重要职务或提拔使用，已经调离的也要问责。对推动生态文明建设工作不力的，要及时诫勉谈话；对不顾资源和生态环境盲目决策、造成严重后果的，要严肃追究有关人员的领导责任；对履职不力、监管不严、失职渎职的，要依纪依法追究有关人员的监管责任。”

　　新《环境保护法》第六条要求，“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”。第二十六条要求：“国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度。县级以上人民政府应当将环境保护目标完成情况纳入对本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容，作为对其考核评价的重要依据。”根据《环境保护法》，环境保护部2014年出台了《环境保护部约谈暂行办法》，并对十多个环境保护存在严重问题的城市政府进行了约谈。

　　在地方实践层面，最近10年也开展了多种形式探索党政领导干部生态环境保护责任追究制度。2002年，山东省政府出台了《山东省环境污染行政责任追究办法》。2004年，浙江省委、省政府出台了《浙江省环境违法行为责任追究办法（试行）》。今年4月初，贵州省委办公厅、省政府办公厅印发《贵州省生态环境损害党政领导干部问责暂行办法》和《贵州省林业生态红线保护党政领导干部问责暂行办法》。

　　习近平总书记的讲话精神、中共中央决定、国家环境保护法律以及地方实践探索，都为制定和实施党政领导生态环境损害责任追究制度、清晰领导干部生态环境保护责任红线提供了明确要求、政治依据和实践经验。领导干部决策失误和违反环境法律是现实中最大的“源头”环境污染。一些领导干部不能正确履行职责，造成生态环境严重破坏而没有受到应有的追究，一个重要原因就是制度缺失，缺乏制度约束。因此，《办法》出台就是贯彻落实从严治党、制度治党，依法执政、依法治理要求的重要体现。《办法》是督促领导干部在生态环境领域正确履职用权的一把制度利剑、一道制度屏障，通过明晰领导干部在生态环境领域的责任红线，从而实现有权必有责、用权受监督、违规要追究。《办法》出台是中央加快推进生态文明建设、促进全面可持续发展的一项重大制度创新和实践。

　　《办法》涵盖的核心内容和五大亮点

　　《办法》是迄今为止中共中央国务院制定和实施的第一部生态环境损害责任追究法规。《办法》总共有十九条，主要规定了《办法》适用的党政领导追责对象和范围、损害责任追究原则、4种领导干部类型下的25种追责情形、损害责任追究主要方式以及责任追究结果运用等。根据《办法》，领导干部在经济社会发展决策和生态环境监督、生产经营管理过程中，只要违反有关生态环境保护法律法规和政策，不履行或不正确履行职责造成环境污染和生态破坏，无论是否已调离、提拔或者退休，都要被追究责任。目前，《办法》规定的追责方式主要有3种类型：一是诫勉谈话、责令公开道歉；二是组织处理，包括调离岗位、引咎辞职、责令辞职、免职、降职等；三是党纪政纪处分。如果追责对象涉嫌犯罪的，将移送司法机关依法处理。

　　《办法》的核心是追责，关键是问责。概括起来，《办法》主要有以下五大亮点。

　　一是坚持党政同责。以往的责任追究和环保约谈主要是针对政府领导干部。《办法》将地方党委领导作为追责对象，是一个重大突破，体现了党委政府对生态文明和环境保护共同担责，落实了两个主体权责一致的原则，抓住了落实环境保护责任制的要害。这也是中国共产党作为执政党，对国家生态文明和世界可持续发展的一种担当责任和勇气的高度体现。

　　二是坚持差别追责。《办法》在明确党政同责的基本原则下，又清晰了地方党委和政府主要领导、相关地方党委和政府有关领导、政府有关部门领导成员、党政领导干部4种类型，根据承担的不同责任实行不同追责情形下的差别责任追究。《办法》规定的25种追责情形都是目前党政领导落实生态文明和环境保护责任中表现最突出的问题，因此具有很强的现实性和针对性。

　　三是坚持联动追责。《办法》提出了生态环境损害责任追究与党政领导考核评价、干部选拔任用晋升等制度的联动性。同时，也对生态环境保护部门、纪律监察机关、组织人事部门之间的关联给予了规定，起到追责的协同效应和示范效果。这次《办法》制定和实施的主体是中共中央组织部，这就充分体现了《办法》规定的联动追责的可能性和可行性，即把追责落实到问责上，与党政领导干部升迁绝对挂钩。

　　四是坚持主体追责。《办法》规定了启动和实施主体的追责条款。如果生态环境保护部门、纪律监察机关、组织人事部门发现本《办法》规定的追责情形应当调查而没有调查，应当移送而没有移送，应当追责而没有追责的，将追责有关责任人员的责任。这种规定强化了追责者的主体责任，避免了追责者有意串通保护被追责者的情形。不过，《办法》没有明确界定追责主体没有履行追责的程序。

　　五是坚持终身追责。《办法》明确规定实行生态环境损害责任终身追究制。只要违背科学发展要求、造成生态环境严重破坏和损害的，不论责任人是否已调离、提拔或者退休，都必须严格追责。这样，将长期对党政领导干部严格履行生态文明和环境保护职责敲响警钟，使得领导干部不得有逃避追责的侥幸心理。

　　加快实施《办法》的四点思考和建议

　　总体上看，目前发布的《办法》依然是一个框架性、原则性的法规。但我国的环境污染和生态破坏已经非常严重，必须加快落实和实施《办法》，终身追究党政领导干部造成的生态环境损害责任，建立领导和决策“双源头”绿色执政制度，早日让群众喝上干净的水，呼吸上新鲜的空气。

　　首先，建议国务院生态环境保护和资源管理部门根据《办法》以及地方实践经验，制定具有可操作性的生态环境损害责任追究实施细则。明确执行追责程序和有关部门的职责，建立党政领导生态环境损害责任追究支撑体系，做到科学追责、公正追责、阳光追责。特别是对于《办法》中规定的4种领导干部类型下的25种追责情形，要做出可操作的定义和解释。实施《办法》要处理好、协调好行为追责和后果追责之间的关系，根据当前突出的影响公众健康和社会稳定的生态环境问题进行追责。

　　其次，建议根据党政同责要求，将《办法》的实施与刚刚发布的《中国共产党巡视工作条例》、领导干部自然资源资产离任审计、《环境保护督察方案》、环境保护督政约谈和问责等制度紧密联系，发挥制度创新的叠加效应。结合新时期国家重大战略布局特点，丰富和创新中央巡视工作内容，增加生态文明建设和环境保护巡视要求。在生态环境损害责任追责方法方面，可以借鉴目前基于资源消耗—环境损失—生态效益的社会经济发展评价、自然资源综合核算、绿色GDP核算方法、生态文明建设绩效评价以及环保督政等方法。

　　第三，制度创新的要义在于实践，在于真抓实干落实到位，不能让《办法》形同虚设而成为“纸老虎”。建议根据党中央、国务院明确的“树立底线思维，设定并严守资源消耗上线、环境质量底线、生态保护红线”要求，选择目前生态文明建设和环境保护中一些突出问题、大案和要案，开展不同层次、不同对象、不同类型的生态环境损害责任追究，通过积累实践经验进一步完善《办法》。

　　第四，建议建立生态环境损害责任追责联动机制，进一步发挥司法机关和民间团体的作用，对司法机关在生态环境损害案件处理过程中发现、群众反映特别集中和突出的本《办法》规定的追责情形，也应该纳入追责对象和范围。最终，通过全面贯彻和实施《办法》，促进党政领导干部树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明观念，增强各级领导干部保护生态环境的责任意识和担当意识，全面推进社会主义生态文明建设，让群众早日看到《办法》实施带来的生态环境改善和环境民生福利。（作者单位：环境保护部环境规划院）

编辑：周文

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