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如何破解“一把手”监督难

刘宗洪

//m.auribault.com 2015-07-30 来源：学习时报

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　　“一把手”主要是指各级党政机关、国有企业和群众团体中的主要负责人。由于“一把手”掌控着一个单位或部门的实际权力，在领导班子中处于核心的地位，因而普遍存在“难监督”的问题。近年来，党和政府严惩的腐败分子，“一把手”就占有相当比例。加强反腐倡廉建设，必须把“一把手”的权力关进制度的笼子里。

　　难监督的表现

　　“一把手”在一个单位或部门有举足轻重的地位，而且对下属的前途和利益有直接的影响，因而，当“一把手”没有相应权力予以制约的时候，往往导致“监督难”。

　　决策难监督。一些“一把手”无视党内的纪律规定，在重大决策上经常绕过集体讨论的必要程序，擅自作出决策；有的在决策时，擅自对“三重一大”的内容作出自己的解释，以便自行决定什么决策可以上会；有的根本没有集体决策的意识，常常以自己的私利进行幕后交易，一手操办了决策。

　　用人难监督。一些“一把手”热衷于搞小圈子，想方设法提拔自己的人；有的“一把手”为选拔自己的意中人，就设法为其提供平台而达到提拔的目的；有的“一把手”直接提名“自己人”，通过霸道的口吻强行使其进入选举的程序；也有的“一把手”通过所谓的“内部酝酿”选拔“意中人”进入班子。

　　使用资源难监督。在没有严格监督的环境中，“一把手”很容易利用权力在分配资源的过程中谋取私利。如“一把手”会指令下属企业与自己的家属做生意。

　　监督难原因何在

　　在党政机关或企事业单位普遍存在“一把手”难监督的问题。究其原因，既有主观因素，也有体制弊端，还有文化影响。

　　专制文化的影响。中国有几千年的专制文化传统，“一把手”搞“一言堂”有深厚的社会基础。有的领导干部当上“一把手”后，就拿出了颐指气使的架势，不习惯听到不同的意见；有的“一把手”位子做久了，“呼唤风雨”的感觉就出来了。在专制思想的影响下，班子成员或下级对“一把手”也习惯于俯首称臣，唯唯诺诺。班子成员对“一把手”的无原则顺从，助长了“一把手”的专断和霸道。

　　高度集中的权力。由于各个地方都有经济发展的指标和压力，而“一把手”对经济发展又有关键作用，因而，不少地方或单位都赋予了“一把手”高度集中的权力。同时，一些班子的成员组成方式也促进了“一把手”的专断作风。在一些地方，“一把手”身边的“小兄弟”都是工作的得力助手。在这样的情况下，“一把手”自然成为谁也碰不得的绝对权威。

　　过度“保护”的机制。一方面，有关职能部门忌讳对“一把手”进行监督。如有的“一把手”已经在审计中被发现了问题，但是相关监督部门因方方面面的顾虑而不会主动去查处；另一方面，过于重视业务发展而忽视了对“一把手”的监督。一些企业的董事长或总经理确实是经济发展的顶梁柱，而且与外界有着广泛的人脉关系，上级党组织出于会影响经济发展的顾忌而不愿查处有贪腐行为的“能人”。

　　党内民主制度还不够完善。一是民主决策不规范。党内文件规定，重大决策、重大人事安排和重大资金决策，必须由集体决策。但什么是重大决策？其标准往往由“一把手”说了算。二是领导班子内部没有相互批评的氛围。一些地方的班子成员对“一把手”几乎是言听计从，根本谈不上监督。三是党务公开没有实质内容。地方党组织大多实现了党务公开制度，但党务公开的内容是什么，应当通过什么样的方式公开等方面的问题还不规范。由于党内民主生活不正常，导致“一把手”的监督没有制度的保障。

　　如何有效监督

　　如何加强对“一把手”的有效监督？需要从治标与治本的结合上采取有效措施。

　　注重“集权”与“分权”的结合。在社会转型期，适度的“集权”在一定的历史阶段会长期存在。但为加强廉政建设，我们有必要推动“一把手”分权机制的构建。一要规范“一把手”的权力清单。“一把手”能做什么，不能做什么，应当有权力的边界。对“一把手”的权力清单，组织部门应该在“一把手”上任前就有明确的告知。二要规范“一把手”权力运行的程序。防范“一把手”违规运行权力，需要把形式化程序转化为实质性程序，重要方法就是实行秘密的投票制度。要实行班子成员真正的一人一票，而且要在一定的范围公布决策的过程和结果。三要淡化行政首长的高度集中的权力。淡化行政首长负责制，意味着强化集体的负责制。

　　注重党内监督与党外监督的结合。如何把“一把手”的权力真正关进制度的笼子里？第一，纪委要充分运用审计机关的审计成果。如果党的监督机关与审计机关联合起来查处一些重大案件，就会加大对“一把手”的查处率。第二，纪委应当充分用好检察机构的司法权威。纪委充分运用检察院的司法权威，把违法的官员立即送往检察院审理，可以有效防范上级机关对案件查处的干扰。第三，纪委要充分用好社会监督特别是网络监督的影响力。在信息化条件下，社会舆论监督有了新的工具——互联网。党的纪委机关应当充分利用信息化网络加强对“一把手”的监督。

　　注重同级监督与上级监督的结合。加强对“一把手”的监督，一方面要增强同级纪委的监督力度，另一方面要强化上级监督的力度。首先，要把党的巡视制度规范化制度化和常态化。目前的巡视有效果，但时间间隔太长，也没有走向制度化。把巡视制度规范化制度化和常态化，可以加强对“一把手”的监督。其次，加强纪委监督的独立性和权威性。加强党内监督的最有效方法，是从制度体系上增强纪委机关的独立性和权威性，推动纪委机关双重领导体制的具体化、程序化和制度化。再次，加强上级领导机关对下级领导机关的监督。上级领导干部经常到下级单位听取意见，经常与下级“一把手”进行思想沟通，通过谈话“拉袖子”进行监督是有效的。最后，隔断监督者与被监督者的利益联系。党的领导机关应当改进相关部门的干部选拔任用机制，分割监督者与被监督者之间的利益关系，从而使“一把手”处在严格的监督之中。

　　注重思想教育与从严惩戒的结合。廉政教育有助于“一把手”树立正确的人生观和价值观，更有助于对“一把手”进行警示和提醒。同时，我们还要加大惩罚的力度。一是加强廉政的针对性教育。党的监督机关要研究本地区本部门“一把手”最易违法违纪的“短板”，对“一把手”进行警示性告知，增强教育的针对性实效性。二是尽快建立责任终身追究制度。监督“一把手”不仅要有决策过程的监督，更要有决策实施后的监控。不论“一把手”是否调任或已经退休，都要对其决策的失误或损失予以追究。三是对腐败分子实现真正的“零容忍”。人大机关或司法机关依据领导干部目前的收入水平制定统一的立案标准，然后对腐败分子实行法律标准范围的“零容忍”。四是增强司法机关的法律威严。增强对腐败的查办力度，我们既要加快司法体制的改革，又要加强对司法人员的监督。党的十八届三中全会已经对司法体制改革进行了部署，要求省市以下的法院检察院实行人财物的统一管理。对此，各级党组织和政府部门应当加快推行。

编辑：周文

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