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协同发展的辩证法

赵弘

//m.auribault.com 2015-07-27 来源：北京日报

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　　推动京津冀协同发展，是党中央、国务院在新的历史条件下作出的重大决策部署，是一项意义重大、影响深远的国家战略。这是一项复杂的系统工程，无论是疏解北京非首都功能、解决“大城市病”问题，还是缩小区域发展落差、实现京津冀协同发展，都面临着许多新问题、新挑战。京津冀协同发展不可能一蹴而就，必须放眼长远，稳扎稳打，特别是在具体方案的制定和具体措施的实施上，要学会运用辩证法，审慎处理好协同发展中的各种复杂问题。我认为，重点要处理好以下五个方面的关系。

　　政府与市场的关系

　　疏解非首都功能、推动京津冀协同发展，是在社会主义市场经济大背景下进行的，现在市场主体的自主选择权大大增强，一些过去在计划经济时代比较奏效的方法，比如单纯通过行政手段搬迁企业，今天可能就行不通了。当年国家“三线工程”建设的方式、方法和模式是不可持续的，因而难行得通。在今天，如果采用这种方法，很难达到预期效果。因而，现在我们想问题、办事情必须树立市场经济意识，充分考虑市场主体意愿，遵循市场规律。在疏解非首都功能过程中，对于经营性的企事业单位，应该主要依靠市场手段来疏解。对于一些跨区域性的合作项目，应该主要根据市场主体的选择来进行资源共享和功能对接。

　　当然，强调市场的决定性作用，并不是否认政府在协同发展中的重要引导作用。特别是现在独特的首都优势吸引各类要素向北京集聚的趋势仍然很强劲，必须充分发挥政府的引导作用。政府作用主要体现在以下三个方面：首先是规划对区域发展的规范和引导作用。北京城市功能过多，人口集聚过快，与城市规划落实不到位不无关系。在一些发达国家，城市规划具有“准法律”性质，形成极强的刚性约束，几十年甚至上百年持续实施，“一张蓝图绘到底”，这个经验很值得我们学习借鉴。北京市也有具有一定前瞻性的城市规划，但刚性约束不强，划定的生态红线不断被突破，形成“摊大饼式”发展。未来，必须提升规划的权威性和刚性约束，引导城市科学有序发展。

　　其次是发挥政策创新对协同发展的保障作用。非首都功能疏解与跨区域合作，涉及到不同的市场主体，不同的利益诉求，必须进行精心的政策设计和政策创新，通过建立有效的激励机制、约束机制及利益补偿机制等，使疏解地有“推力”、承接地有“引力”、疏解对象有“动力”，实现人口、资源出得去、留得住、发展得好。

　　第三是推动软、硬条件建设。我认为，现在京津冀协同发展面临着两个明显的“短板”。一个是区域交通体系不尽合理，缺乏中心城区与周边新城、副中心、卫星城等区域之间的市郊铁路，使得中心城资源难以向周边地区疏解和辐射；另一个是中心城与周边区域之间教育、医疗等公共服务落差过大，周边地区的吸引力弱，人才跟随企事业单位向周边疏解的意愿低，使得非首都功能疏解面临障碍。解决这两个“短板”，正是需要政府发力作为的地方。要加快推进以市郊铁路为核心的区域交通体系建设，构建大容量、快速化、低票价的市郊铁路，形成“1小时通勤圈”，满足非首都功能疏解的交通要求；加快公共服务均衡化发展，通过名院建分院、名校办分校等方式，促进北京公共服务资源疏解，带动周边区域公共服务水平提升，为非首都功能疏解、京津冀协同发展创造软环境。

　　疏解与提升的关系

　　疏解非首都功能，首先要明确哪些是首都功能，哪些是非首都功能。我认为，首都功能是指“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”四大核心功能和与此紧密联系的行政办公等支撑功能，以及维持核心功能和支撑功能正常运转的适宜的城市功能。非首都功能主要是指超出核心功能和支撑功能所需、冗余、一般性的城市功能，集中体现为四类：一般性制造业，占用资源较多的区域性物流基地、区域性专业市场、数据中心、呼叫中心，面向全国和区域的公共服务功能，以及部分行政性、事业性服务机构。要以“舍得”的理念和心态，分类施策，制定疏解方案，明确时间表、路线图，以功能和产业疏解带动首都城市“瘦身”。

　　按照建设国际一流和谐宜居之都的目标要求，北京在做好“瘦身”的同时，还要强化“健体”。要从根本上解决北京交通拥堵问题出发，加密中心城轨道交通网络，加快市郊铁路建设，形成与首都城市空间结构、规模体量相适应的轨道交通体系，大幅度提升城市交通承载能力。要加快智慧城市建设，在城市管理的精细化、智能化、网格化方面下更大的功夫，提升城市建设和管理水平。要加强生态环境保护，在绿隔建设、中心区还绿、城市森林建设、环首都国家公园建设等方面取得突破。

　　存量与增量的关系

　　北京非首都功能疏解主要针对的是不符合首都功能定位的存量资源，其疏解需要一个过程。这期间一定要采取措施，严格控制新的增量集聚，切实巩固疏解成果。一方面，要严格执行《北京市新增产业的禁止和限制目录》，严控新增资源在城六区形成新的集聚，坚守2020年全市总人口2300万和中心城常住人口下降15%的两条“人口底线”。要转变城市发展理念，特别是要转变经济发展思路，从追求规模体量转向追求质量效益，构建“高精尖”经济结构，以更少的资源消耗、更少的人力占用获取更大的经济产出，以满足城市运行的财力保障。

　　另一方面，要对存量资源疏解、腾退后的空间进行科学规划和合理利用，优先用于公共绿地、街心公园等生态建设及公共停车设施建设，增加市民休憩空间，解决市民“停车难”问题。同时要创新疏解模式，加大政府资金支持力度，保障腾退效果，避免开发主体为平衡资金在腾退空间上进行大规模商业开发而带来新的资源集聚。

　　集中与分散的关系

　　北京要疏解的四类非首都功能性质不同，疏解条件要求不同，疏解方式也应有所差异。对于集聚发展要求较低的产业和部分公共服务功能，采取分散疏解方式，由周边各城市结合自身定位、优势条件分别承接。对于行政功能、公共服务功能和集聚发展要求较高的产业，则宜采取集中疏解的方式。

　　对于集中疏解，我认为，可以综合考虑现有铁路技术及周边城市空间区位、资源条件、配套能力等，在北京周边50-90公里范围内，选择基础较好的3-5个区域，率先建设市郊铁路，吸引不同类型的非首都功能集中疏解，形成综合型新城或科技、医疗、教育等特色功能卫星城。要以通州行政副中心建设为契机，强化交通和公共服务配套，强化产业植入，提升其承载力和吸引力，发挥通州副中心建设在打破北京“单中心”城市格局、加快非首都功能疏解中的示范作用。

　　顶层统筹与具体推进的关系

　　《京津冀协同发展规划纲要》是推动京津冀协同发展的纲领性文件，明确了总体方针、总体要求、重点任务和发展目标，当前需要根据纲要加紧制定分领域的专项规划和实施措施。在规划落实过程中，还可能面临一系列新问题，应及时加以研究解决。

　　比如，最近我在廊坊、保定等地调研就发现，现在非首都功能疏解面临着疏解地和承接地的对接难题，一些疏解项目由于承接地缺乏用地指标，或者受污染物排放总量指标限制而难以落地；一些北京转移到周边的高新技术企业，面临着跨区域资质认定和高新技术企业政策的衔接问题；等等。这些实际困难，影响了企业的搬迁积极性。

　　总之，规划纲要不可能包罗万象，推进过程也可能会遇到各种困难和问题，只要我们能够正确面对，敢于迎难而上，采取有力措施，就一定能够取得这场攻坚战的胜利。（作者为北京市社会科学院副院长）

编辑：周文

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