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从国际经验比较和国内调研情况看如何消除怠政现象

“善养严管”与“格调建设”

房宁

//m.auribault.com 2015-07-20 来源：北京日报

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　　我们在研究其他国家，特别是欧洲国家的时候发现，他们一般不用“贪腐”这个词，他们叫“利益冲突”。西班牙治理腐败的机构就叫“利益冲突办公室”。理念不一样，整个防范体系也不完全一样。

　　“善养严管”：相对清廉国家治理经验的一个突出特点

　　腐败与否，其实每个官员心里都很清楚，就是个做得到做不到的问题。而官员能不能约束自己，关键在于“善养”的力度。相对清廉国家的治理经验都是要“综合治理”，里面一个最突出的就是要“善养严管”。我们在研究东亚国家时发现，那些公务员比较廉洁的国家与地区，如新加坡、韩国、日本以及我国的香港地区，对公务员要求都是比较严格的，但是严格要求是有前提的，即公务员待遇都很优厚。这就是新加坡的所谓“善养严管”。

　　从国际经验来看，“善养”要分为两方面。第一个方面，是他们的直接收入比较高。不过，在任何一个国家，公务员的收入都不可能太高。各国公务员都号称是人民的公仆，既然为人民服务，那你拿的薪水总不能比人民高太多吧？不然你的奉献精神又体现在何处呢？待遇好的另一层面，是对公务员有一个隐形的、特别的保障。比如在退休以后，根据你的表现和操守做出相应的安排。这对公务员就是一个巨大的内在约束。

　　“善养严管”也包括了对干部的理解、包容和支持

　　对所谓的“怠政”现象，我们做了一些调研，我在调研中形成了三个初步印象。

　　第一，的确不能排除官员中的一些人，由于反腐的压力，由于行贿的人少了、油水少了，就真的不作为了。

　　第二，我们现在的反腐败，加强了监督和制约，这样自然推高了行政成本。比如，为了制约、监督腐败，监管审计的环节特别多，做起事来就慢，就会复杂。像过去大干快上，“先上车后买票”，那样是不行了。这种情况下，就不一定是有意的“怠政”，而是行政成本上升，效率下降。

　　规定增多又连带出另一个问题，就是官员的自由裁量空间不确定，让官员们有些退缩。现在讲“法无授权不可为”，但还是那句话，“法不是一个点、一条线”，法本身有个空间范围，在这个空间范围里如何做，那要靠官员的所谓“自由裁量”或曰“担当”，也就是主观能动性。但古今中外官场的文化都是一样的——多做多错，少做少错，不做就不错。去年我去美国调研社会治理问题，访问了几位美国市长，一位市长也跟我讲了这样的话。官员做得越多出错的几率就越大，这肯定是规律。现在强化问责，大家自然害怕出错，也就更加谨慎了。我们在调研中，听到最多的是“不敢”，许多干部说：不是不作为，是不敢作为。“不敢”这个词儿听到的频率特别高。许多官员不敢动，不知道会不会犯错误。

　　第三，“新时期”人民内部矛盾的新变化带来的问题。现在干群矛盾、党群矛盾比较多，干部队伍中的竞争、矛盾也比较多。有些老学者、老同志总是感慨说，你看看现在这个党群关系、干群关系和过去没法比，过去党和人民是“鱼水”关系，现在说好听一点儿叫“蛙水”关系，一会儿跳出去，一会儿又跳回来了。总之是不那么“水乳交融”了。其实，在我看来这很正常。过去我们党领导人民搞革命翻身求解放，那个时候双方的利益，不光是高度一致，更是高度重合的。即便是那样也还是有矛盾，否则的话，就不会有古田会议决议了。在决议中，毛泽东讲了“纠正党内错误思想”，纠正的主要就是“绝对平均主义”等等。

　　现在中国共产党是执政党，作为社会的管理者，它代表社会的整体利益、长远利益、根本利益。而人民群众，特别是在市场经济条件下的人民群众，主要的现实考量是个别利益、局部利益、眼前利益。我们看城市改造、基础设施建设当中的现象不就是这样吗？住在旧城乃至棚户区的“人民群众”天天盼拆迁，盼改造，但真要拆迁改造了，他们中不少人就变成了阻力。到这样具体的时候和场合，党和政府是一方，“人民群众”为一方；或者是城管一方，小摊小贩一方；拆迁一方，被拆迁一方，不就成了“对立统一”了吗？这个很自然，我管这个叫“新时期人民内部矛盾”。

　　现在这类矛盾特别多，干部做好了是应该的，做不好呢就落埋怨，甚至会带来风险。得罪了人，有人就会去告你，“有枣没枣打三竿子”，现在这样的事不少。这样也使得一些干部产生了畏难情绪。当然，领导干部理当敢于担当，某种程度上“敢担当”就是敢于得罪人。但话说回来，“敢担当”又不完全取决于干部本人，某种程度上也取决于党组织。干部敢不敢担当、干部的腰杆儿硬不硬，得靠党组织，靠纪委撑着。也就是党组织还要信任广大干部，为那些想干事、敢担当的干部撑腰鼓劲。“善养严管”里也应有这个意思。信任、支持、授权也是建设一支廉洁高效的官员队伍的重要条件。“善养严管”也包括了对干部的理解、包容和支持。

　　“格调建设”：外国精英阶层特别注意官场文化的塑造

　　我们发现外国精英阶层特别注意官场文化的塑造，这也可以说是国外的“政治文化建设”，但我更愿意叫它“格调建设”。

　　在工业化乃至前工业化社会，人类的世界观、人生观、价值观其实是比较统一的。中国人的传统价值观都挂在中堂上：“福”、“禄”、“寿”、“喜”、“财”。有的是福禄寿喜，其实“财”是基础，是关键。前工业化或工业化社会是物质匮乏的社会，在这种社会里，在这个阶段追求物质与财富是人类的核心价值观。我想这也是马克思主义的基本看法。人类什么时候可以挣脱物质匮乏的束缚，能够让自己的精神摆脱一些经济的约束，那就要到物质丰裕的时代。现在随着工业化、现代化进程，我们正在经历这样一个时代的来临，后工业化社会就是人类过渡到物质丰裕时代的社会。

　　客观世界的改变会带动主观世界的改造。马克思说过，历史其实就是人性的不断改变。人们在物质匮乏时代的核心价值是追求财富，然而一旦从那种追求中解脱出来，人类势必会关注财富以外的东西，开始关注人生本身的价值。在物质匮乏时代，有钱才能有闲、有快乐，而后工业化社会里人们则意识到快乐本身就是一种价值，用钱都买不到。当人们能够比较容易地获取物质生活条件，无限的物质追求也就会淡化，所谓“欲壑难填”是物质匮乏造成的思想意识和信念，是异化，是穷怕了的“形而上”。

　　现在我们正在目睹数千年来人类价值观的大变迁，日渐丰裕的生活带来了社会主流价值观的改变。可以观察到的改变是多元化，在多元化中积极的、健康的正能量是追求精神价值，从有益的文化活动中获得快乐，在生活体验中实现自我。我们在国外调研一直注意到那些发达国家随处可见的社会风景线——健身。伦敦街头、柏林的林荫大道、华盛顿特区林肯纪念堂、纽约中央公园，长跑族简直就是城市的名片，是后工业化社会的名片。现在我们中国，在上海、北京也终于出现了夜跑族，今年中国放开了马拉松运动。这是具有历史意义的时刻。极限运动的开展是价值观多元化的显著外在表现。极限运动是在挑战自我，在挑战自我中体验生命，获得快乐。这是后工业化社会独有的现象，是人类挣脱物质束缚和传统价值约束的新走向、新潮流。

　　过去我们有种说法，就是说一个人犯了错误，那是因为理想信念出了问题。这对，但也不完全对。20世纪心理学的重要成就告诉我们，人的行为除了受思想制约外，还会受到习惯、氛围乃至生活方式的影响。我管它叫“格调”，格调不是一种思想。据我观察，我们的一些干部格调不高。有些人很能干，工作有贡献、有成绩，也经受过一些考验，但仍然会去干违法乱纪的事。我感觉，不完全是思想意识的问题，其中也有格调问题。有的官员就是格调不高，说他有一点豪迈吧，也就是能拼酒；有一点幽默感吧，也就是常说点黄段子；有点艺术细胞吧，也就是唱个卡拉OK，要不就是字儿写得好，可常常是楷书还没怎么练好就直奔行书去了。在这一方面，我们应向国外政治文化中好的东西学习，我们干部格调有待提高。

　　干部应进行格调培育，读书、健身，用积极健康的文化充实自己，充实“八小时以外”。随着中国的发展进步，社会结构在变，社会的精神价值也在变，多元化时代正在来临。在这样的阶段，文化建设、政治文化建设上升到了更重要的位置，具有更为重要的意义。我们应当借鉴国外经验，注意研究后工业化社会的发展规律，利用现代社会科学知识完善我们的制度，推进党的建设，推进人的现代化。（作者为中国社科院政治学所研究员）

编辑：周文

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