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实施综合督查开创环保督查新局面

刘长根武绍贵刘传义曹跃霆

//m.auribault.com 2015-03-24 来源：中国环境报

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　　环境保护部部长陈吉宁日前在督查工作座谈会上强调，突出督查重点，实现由“以查企业为主”转变为“查督并举、以督政府为主”，加强综合督查。

　　2014年以来，环境保护部华北环境保护督查中心探索开展了对辖区重点城市以督查政府为主的综合督查试点工作。试点工作表明，综合督查是督促地方政府及有关部门认真履行环境保护职责的有力抓手，是推进环保管理战略转型的积极探索。

　　综合督查意义重大

　　首先，实施综合督查是适应当前环境形势的需要。当前，我国环境形势正处在局部有所改善、总体尚未遏制、形势依然严峻、压力继续增大的阶段，环境问题已经逐渐成为影响经济社会发展的重要因素。党中央和国务院高度重视环境污染问题，多措并举，积极推进环境污染治理。各地方政府也结合本区域实际出台政策、实施对策，强力应对。实践证明，在政府的强力主导下，全社会的环境投入在增加，公众的环境意识在提升，环境保护优化经济发展的作用在显现。实施综合督查，正是强化对地方政府履行环境保护职责、执行环境保护法律法规标准的督查，推动地方政府进一步重视环境保护工作，充分发挥环境保护优化经济发展的作用。

　　其次，实施综合督查是适应新常态的需要。在经济发展新常态下，各地面临经济转型、产业调整、发展放缓等诸多发展压力。同时，又面临环境承载能力已经达到或接近上限，人民群众对良好生态环境的期待值趋高的环境压力。如何适应新常态的新形势，是摆在地方政府面前的重大难题。开展综合督查，正是将环境保护优化经济发展的作用放置在新常态中加以考量，帮助和推动被督查城市找出新常态下环境保护工作面临的问题，抓出新常态下以环境保护优化经济发展的药方，推动地方科学发展。

　　第三，实施综合督查是适应新《环境保护法》实施的需要。新《环境保护法》明确指出，各级人民政府对本区域环境质量负责，并明确赋予了包括环境保护督查中心在内负有环境保护监督管理职责的部门以职权和责任。新《环境保护法》为督查中心开展针对地方政府的环保综合督查提供了法理依据。探索开展环保综合督查，正是适应新《环境保护法》实施的要求，开展对地方政府环保责任的督查，摸索督查地方政府落实环保责任情况的方式方法。

　　第四，实施综合督查是推进环境管理转型的需要。当前，我国环境管理体制正面临着从以污染控制为导向的管理模式转变为以环境质量改善为导向的管理模式。环境质量由地方政府负责，要想从根本上改善环境质量，就要从督查政府着手。此外，环境质量的改善和发展方式密切相关，粗放型、高消耗的发展方式，不可能从整体上减少污染排放。这种情况下，仅督查具体项目和企业是不够的。综合督查是以督查地方政府为目的督查方式，强调从宏观层面、从经济发展大局、从再生产全过程推进环境保护工作。推进环保综合督查，是环境保护管理战略转型的必然要求，是当前情况下探索环保督查转型的重要实践。

　　第五，实施综合督查是环保督查不懈探索的里程碑。环保督查工作重心侧重于督查企业，这与督查中心设置之初的督查、服务、协调的本意大相径庭，也不利于厘清国家和地方环境执法监管的权限。而且，侧重于督查企业，仅仅是偏重了环境保护微观层面的督查，将工作压力传递至基层环保部门，对基层政府的触动甚微。开展综合督查则是由侧重督企向侧重督政转变，变单一的督查企业向综合的督查地方政府涉及环境保护工作的全过程，让地方政府意识到环境保护不仅仅是环保部门的事情，推动了地方环境保护工作的开展。

　　综合督查效果显著

　　实施环保综合督查，旨在强化政府的环保主体责任，进一步明确各部门的职责，加强各方力量的统筹，加大污染源监管，调动社会公众参与。2014年，华北督查中心对河北省廊坊市开展了综合督查，对石家庄等13个城市开展了大气污染防治暨总量减排综合督查，经后督察表明，综合督查有效推动了地方环境保护工作的进展。

　　一是党委政府对环境保护的重视程度前所未有。经过综合督查，被督查城市的党委政府对环境保护工作的重视和支持达到了新高度，充分发挥了环保工作党政同责、政府统领的作用，并初步厘清了环保责任体系。被督查的14个城市（区）均由市（区）长或主管副市长牵头组织整改工作，均建立了相关督查督办工作机制。

　　二是有关部门的环境保护职责得到强化和落实。综合督查进一步明确了各有关部门的环保职责，指出了各部门在贯彻环保职责过程中存在的问题，并提出了具体的建议。后督察发现，大多数城市有关部门已行动起来，各部门的环保责任履行程度得到大幅提升。例如，廊坊市自2015年起，提拔县（市、区）党委、政府及与环保工作密切相关的委办局主要领导，需在市环保局大楼内同期进行任前公示。

　　三是推动了地方政府对影响环保工作深层次问题的探索。随着经济社会的发展，产业结构、工业布局、能源结构等方面对环境保护的影响日益突出。综合督查从上述几方面对环境保护的影响着手，列举数据，综合分析，形成具有说服力的报告，使地方政府系统地认识到上述方面对环境保护的巨大影响，从而推动地方主动对影响环境保护工作深层次原因的探索，一些长效措施和机制得以谋划启动。例如，石家庄市出台《加快省会现代服务业发展的实施意见（2014年～2017年）》，并配套了相关财政、投资政策，努力解决经济结构失衡的问题。

　　四是助推了一批突出环境问题的解决，助力地方大气污染防治任务完成。通过综合督查，发现了被督查城市存在的突出环境问题，在进行情况反馈后，地方政府认真加以整改，彻底解决问题。经后督察，综合督查报告明确列出的具体问题大多数已整改到位，部分正在整改推进。此外，综合督查工作紧扣《大气污染防治行动计划》的要求，展开了有针对性的督查。后督察表明，通过综合督查以及综合督查整改工作，带动了各地2014年大气治理重点任务的推进，在重点行业提标改造、散煤治理、燃煤小锅炉整治、黄标车淘汰以及减煤压钢等方面进展顺利。

　　五是强化了环境保护工作能力建设，提升了环境执法的威慑力。通过综合督查，各地党委政府加大了环境保护的投入，尤其是环保基础能力建设，使得环境执法监管能力得到明显增强。同时，各地在综合督查反馈结束后，纷纷开展有针对性的专项整治行动，环境执法力度明显加大，查处了众多环境违法问题，环境执法的威慑力明显提升。

　　把握综合督查要点

　　通过对华北地区14个城市开展综合督查的实践，实施综合督查需从以下6方面入手，扎实推进工作。

　　第一，准备要细。事贵精细，在综合督查过程中，“细”字要贯穿始终。前期准备要细，要将各个环节、各个程序容易产生的问题和遇到的困难都想到，并做好预案。工作开展过程中要细，要做到检查、调研、资料整理等各个方面缜密仔细。只有这样，才能确保综合督查最后的分析和反馈报告的准确度，也才能确保综合督查取得预期效果。

　　第二，沟通要畅。无论对于督查中心还是对于被督查城市，综合督查都是新生事物，工作开展的过程即是探索过程。如何让被督查城市准确了解综合督查的内涵、内容和要求，是决定综合督查成败的关键因素。因此，必须保持畅通的沟通渠道。沟通顺畅，既可以让督查中心充分掌握被督查城市的基本情况，有针对性地开展工作，也可以让被督查城市充分知晓综合督查的工作要求，有利于消除顾虑，从而全力配合。

　　第三，方案要实。方案是工作开展的指导手册，其内容是否详实至关重要。在综合督查正式开展之前，必须充分参考被督查城市的实际情况，紧密结合督查时段内国家的环境保护精神要求，参照前期日常督查相关情况，拟定出详实的工作方案。在工作方案中，目标要具体，措施要详细且具有可操作性，各环节、流程都要有具体的时间节点和责任人。

　　第四，检查要全。综合督查的检查一定要全面。检查分3个层面：一是市政府层面涉及环境方面决策资料的调阅；二是相关部门履行环保职责情况的调研；三是企业贯彻环保要求的具体情况。在检查时，全面是第一原则，因为只有在督查检查阶段全面掌握了各方面信息，才能为后续的综合分析夯实基础，也只有尽可能地全面检查，才能从众多信息中梳理出有价值的内容。同时，必须坚持全中求细的原则。除此之外，检查要服从于分析，在综合分析阶段，如果发现有缺失内容，可以适时开展第二阶段检查，以确保所掌握信息准确。

　　第五，分析要综。综合督查，重在“综”字，尤其在对督查情况的分析方面，必须着眼于综合。全面梳理被督查城市的经济社会发展各方面信息，深挖信息背后，反过来审视环保工作，力争发掘影响被督查城市环保工作的深层次原因，从而有助于提出准确的建议。

　　第六，反馈要准。综合督查过程中有2～3次反馈环节，反馈的内容对被督查城市而言至关重要，一方面是已有工作的定性，另一方面则是未来工作的定位。综合督查必须通过有效的综合分析，紧紧扣住实际，提出有建设性的意见和建议，为推动地方发展发挥实效。（作者单位：环境保护部华北环境保护督查中心）

编辑：周文

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