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构建具有吉林特色的公共法律服务体系

禹治洪

//m.auribault.com 2015-01-13 来源：吉林日报

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　　党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中指出，“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务”。贯彻落实中央决策部署，省委十届四次全会出台了《中共吉林省委关于贯彻落实党的十八届四中全会精神全面推进依法治省的实施意见》（以下简称《意见》），并明确指出“建立由政府主导、财政支撑、司法行政统筹、社会广泛参与、覆盖城乡居民的公共法律服务体系”。深入贯彻落实省委十届四次全会精神，必须紧紧围绕《意见》提出的要求，深刻理解，准确把握，抓好贯彻落实。

　　一、贯彻落实《意见》精神，要深刻理解公共法律服务体系建设的重要意义，增强工作的自觉性和主动性

　　公共法律服务是以政府为主导的，与经济社会发展水平和阶段相适应，与国家民主法治建设相协调，以提供法律事务性帮助、具有法律意义的服务为主要内容，旨在促进公民基本权利保障的公共服务。公共法律服务体系则是以公共法律服务建设为核心的体制和机制的体系整合，是一整套自上而下的系统工程。它是法律服务发展到一定阶段的社会化功能的具体体现，是法治国家建设的重要组成部分，是社会文明的重要标志。

　　首先，公共法律服务体系建设是顺应时代发展的历史趋势。当今世界，无论是发达国家，还是不发达国家都有着从满足公民基本需求到满足更高需求逐步提升的阶段性特征。改革开放30多年，我国从贫穷走到富强，人民群众从最初关注吃、穿、用到目前物质生活条件得到极大改善和提升，教育、医疗、就业、养老等都建立起配套的保障体制机制。但不可否认的是，还有大部分人对现实不满意，保障没有安全感。经过深入反思，我们不难得出，关键是旨在保障社会公平正义，保障公民基本权利的公共法律服务体系还没有建立起来。简言之，人民群众潜意识里对自身权利，对现在幸福生活能否有长久保障没有建立持久信心。权利受到侵害、幸福生活受到威胁，如何维权、怎么维权，维权能否达到预期效果，在群众心理还没有形成明确的自觉意识。“心里有底才能腰杆硬”，公共法律服务体系起到的“腰杆硬”的作用，通过为全体公民建立普遍、均等的维护权利的法律服务体系，让公民切身感觉公平正义就在身边，不会为权利能否得到有效保障而担心，不会因权益受到损害而迷茫。可以说，公共法律服务体系是社会发展到一定阶段的必然产物，是法治社会走向成熟的重要体现，是公民幸福指数的重要标准。因此，《决定》提出推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，可谓是切中要害，建设也迫在眉睫。

　　其次，公共法律服务体系建设是全面推进依法治国的重要基础。党的十八届四中全会就全面推进依法治国提出180多项改革任务。最终目标是要实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。而无论是科学立法、严格执法、公正司法，还是全民守法，都与公共法律服务体系建设有着密不可分的关联。因为无论是科学立法、严格执法、公正司法，还是确保全民守法，都是从国家的立场来看待，它的立足点是国家视角，通过国家完善在立法、执法、司法和教育守法体制机制，保证社会公平正义，保障公民基本权利，实现建设社会主义法治国家的目标。而公共法律服务体系建设则是站在公民的立场，它的立足点是群众视角，通过为全体公民提供均等、普惠的法律服务，让公民的维权无障碍，进而保证社会公平正义，保障公民基本权利，实现建设社会主义法治国家的目标。两者角度不同，但方向一致、目标一致。既相对，又相辅相成，都是全面推进依法治国不可或缺的重要环节。从这个意义上看，公共法律服务体系建设的意义之重大，不言而喻。就像《决定》要求的那样，全面推进依法治国战略必须“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设”。

　　第三，公共法律服务体系建设是实现法治吉林建设的迫切需要。省委十届四次全会提出“推进依法治省，建设法治吉林”的战略任务，这既是深入贯彻落实中央的决策部署，同时也是吉林发展的现实需求。当前，吉林省正处在调整转型的关键时期，发展任务之重、风险矛盾之多、挑战压力之大前所未有。保持一个良好的法治环境，一个和谐稳定的社会局面，比以往任何一个时期都显得更为重要，建设公共法律服务体系也比任何一个时期都显得更为迫切。用法律援助、公益法律服务保障弱势群众的基本权利，维护社会公平正义；用有效的人民调解方式化解矛盾纠纷，维护基层社会稳定；用法治宣传教育提升群众守法意识，营造社会法治氛围等等。公共法律服务体系建设在保障吉林经济社会发展中有着不可替代的重要作用。甚至可以这样认为，公共法律服务体系建设事关推进依法治省，建设法治吉林的战略布局；事关发挥“五个优势”，推进“五项举措”，加快“五大发展”的推进实施；事关吉林全面建成小康社会的目标实现。因此，我们一定深刻认识推进我省公共法律服务体系建设的重大意义，切实增强工作的自觉性和主动性。

　　二、贯彻落实《意见》精神，要充分挖掘自身潜力优势，坚定发展的信心和决心

　　在吉林这样一个相对不发达省份建设公共法律服务体系，有困难，也有压力，但同时也应看到自身的潜力和优势。坚定信心，坚定决心，全面落实《意见》的任务要求。

　　首先，有政策保障。党的十八届四中全会和省委十届四次全会对公共法律服务体系建设都提出明确要求，特别是省委十届四次全会出台的《意见》对建设我省公共法律服务体系的总原则、建设标准、建设内容、建设形式都有明确要求，这是指导我省开展公共法律服务体系建设最重要的顶层设计。同时，吉林省公共法律服务体系建设还被列入吉林省“十三五”前期重点研究课题，进行重点调研论证，为“十三五”时期的推进实施提供科学依据，这些都充分说明省委、省政府对推进我省公共法律服务体系建设的高度重视和对建设我省公共法律服务体系的支持。应该说，有省委省政府的重视，有政策的支撑保障，为推进我省公共法律服务体系建设奠定了坚实的基础。同时，也为加快我省的公共法律服务体系建设增强了信心，坚定了决心。

　　其次，有发展基础。虽然我省的公共法律服务体系建设与发达省份相比起步较晚，但我们有扎实的发展基础。近年来，司法行政机关积极探索，并推出了一系列的公共法律服务品牌，得到了省委省政府和司法部的充分肯定。如近年来，开展的以法律风险防范工程、法律服务护航工程、法律服务阳光工程、法律服务维稳工程和法律服务依法决策工程为主要内容的“五大工程”，助推经济发展活动。通过整合律师、公证、司法鉴定、法律援助、人民调解等法律服务资源，开展定向公共服务。比如，全国首创的基层人民调解创新模式——百姓说事点。在城市社区、农村村屯百姓经常聚集的地方建立“百姓说事点”，让百姓通过“唠家常”的形式，把矛盾纠纷、百姓诉求等社情民意在“点上”反映出来，解决群众纠纷，化解基层矛盾等。这些公共法律服务的成功案例，为推进我省公共法律服务体系建设总结了大量经验，也为我省建设公共法律服务体系夯实了坚实的基础。

　　第三，有潜力优势。建设公共法律服务体系，就我省而言，难点主要是两个方面，一是人才，二是资金。对于这两方面的难点问题，我们完全可以通过挖掘自身潜力，借鉴成功经验给予有效解决。关于法律服务人才的问题，我们有大量的法律服务资源潜力，主要有四个方面：一是目前司法行政机关指导管理的法律服务资源；二是法学研究院所研究人员、法学院校教授和具备一定法学基础的学生，引导其社会实践形成庞大的潜在的法律服务资源。三是落实在职法官、检察官、行政执法人员以案释法制度，形成公共法律服务体系普法宣传资源；四是身体条件允许且自愿参与的退休的法官、检察官、公职律师等。这四方面人员只要充分挖掘、合理利用，完全可以保障公共法律服务体系的建设需要；关于资金保障问题，虽然我省公共财力有限，但我们完全可以借鉴国内外的成功经验，通过“两条腿”走路的办法，有效解决这一问题。一方面是政府直接投入。各级政府应根据实际情况，按照量力而行、尽力而为的原则逐步加大投入规模。另一方面是开展社会募捐。成立公共法律服务基金会，强化宣传引导，通过募集资金弥补资金不足问题。

　　三、贯彻落实《意见》精神，要准确把握核心要求，并在实践中抓好落实

　　构建公共法律服务体系是一项庞大的系统工程。建设的难度之大、需要考虑和解决的问题之多可想而知。但只要我们牢牢把握住《意见》提出的“政府主导、财政支撑、司法行政统筹、社会广泛参与、覆盖城乡居民”这一核心要求，就抓住了“牛鼻子”，就找到了“金钥匙”。

　　首先，抓好政府主导这个必要前提。公共法律服务“公益性、普惠性、均等性”的特点，决定了必须要由政府主导，政府来推动，这也是公共法律服务体系能否建成，能否发挥应有作用的关键所在。一方面，从上到下各级政府组织都要形成以政府为主体的领导体系，就是建设由政府领导任组长，各部门分工负责，层级分明，任务明确，上下联动的全省公共法律服务体系组织保障机构。另一方面，建立纵向一体、横向铺开的政策支撑体系。纵向上，从省级层面对公共法律服务体系定位、定方向、定目标、定原则、定任务、定配套制度，强化顶层设计，从上到下一以贯之。横向上，各市（州）、各县（市、区）政府在自己区域内都应建立适合本实际的具体落实措施，包括建设规模、建设层级、建设标准，以及明确责任任务，落实具体措施等，形成上下一体，区域特色鲜明的公共法律服务体系。

　　其次，抓好财政支撑这个根本保障。公共法律服务是以公益性为基础，不同于通过市场获得的法律服务。公益性和非营利性的特质，明确公共法律服务体系建设必须以政府的财政支撑作保障，必须将公共法律服务资金保障列入财政预算。这也是公共法律服务体系能否建成的基础要件。同时，我们还要建立合理的政府出资模式，真正把我们有限的资金用在“刀刃”上。目前，国内政府购买公共法律服务主要有三种模式。一是合同制，由政府与法律服务机构签订服务合同，法律服务机构按合同规定提供公共法律服务，比如深圳市的“福田模式”。二是补贴制，由政府直接出资补贴公共法律服务，比如江苏的“太仓模式”。三是项目制，就是法律服务机构将法律服务形成具体项目，政府和各部门等根据需求，招标购买法律服务，比如广东的“中山模式”。合同制需要有充足的政府财力作支撑，项目制需要旺盛的法律服务需求市场作基础。从我省公共财力现状，应首先采取直接补贴的办法，由政府根据本地实际，按照“哪项公共法律服务最需要先补贴哪”的原则，强化政府财政支持力度，并逐步提高公共法律服务补贴的范围和标准，并探索尝试合同制、项目制等多种政府出资方式。

　　第三，抓好司法行政统筹这个关键环节。公共法律服务需要司法行政统筹，主要因为目前现有的法律服务资源主要集中在司法行政机关，由司法行政机关统筹这些法律服务资源，更有优势，更具效率。但在具体工作中应突破思维界限，做到“司法行政统筹”而不是“统筹司法行政”。一方面，解决法律服务资源相对短缺问题。采取“两手抓”的办法，一手抓人才引进，将法律服务高端人才的引进和培养纳入全省人才发展规划，享受高层次人才引进相关待遇和政策。一手抓人才挖掘，出台《加强法律服务人才队伍建设的意见》，制定法律服务人才培养计划，真正把全省的法律服务资源潜力都充分调动起来。另一方面，解决法律服务资源发展不平衡问题。通过政策、资金引导，统一调配全省的法律服务资源，包括现有的法律服务资源和潜在的法律服务资源。比如在现有的法律服务资源上，出台优惠政策，鼓励现有律师等法律服务者到基层办分支，在设立资产、执业经历等方面给予政策倾斜。在潜在的法律服务资源上，出台法律院校学生公共法律服务社会实践计划，既达到提高学生社会实践能力，又有效解决法律服务资源问题等。实现法律资源的统筹布局，法律服务的均等普惠。

　　第四，抓好社会广泛参与这个重要基础。公共法律服务体系建设绝不是一个部门的事，而应该是政府主导，全社会参与的重要系统工程，需要社会各部门、各级组织和社会团体的广泛参与和大力支持。一是应形成推进合力。要破除公共法律服务体系可建可不建，建好建坏一个样和公共法律服务就是司法行政自己的职能等各种错误认识和思想误区，加大对公共法律服务体系建设的重要性、必要性和紧迫性的宣传教育，让其“公共性”深入人心。二是应明确制度机制。通过建立制度，明确公共法律服务建设的责任主体，明确各级部门的具体任务，并建立联席会议制度，建立定期沟通协调机制，真正在思想认识上形成共识，在实际工作中步调一致。三是应深入广泛宣传。要充分运用报纸、广播、电视等传统媒介和网站、微博、微信等新兴媒体，加大宣传力度，提高公共法律服务社会影响力。通过一系列措施，真正在全社会形成推进公共法律服务体系建设的广泛共识，让公共法律服务深入人心，营造人人重视，人人支持，人人参与、人人享受服务成果的浓厚氛围。

　　第五，抓好覆盖城乡居民这个主要任务。《决定》和《意见》都把“覆盖城乡居民”作为公共法律服务体系的一项主要任务，充分说明了公共法律服务体系建设必须均等化的，普惠性的。实现这一目标，应从吉林省实际出发，着重抓好三个平台建设。一是实体平台，就是在基层的乡镇（街道）建设公共法律服务中心，在社区建设公共法律服务站，整合各类法律服务资源，通过办事大厅直接为群众提供公共法律服务，让公共法律服务真正走到基层，走入百姓中间。二是热线平台，就是完善提升“12348”法律服务热线。在目前试运行的基础上，进一步完善提升，建设大数据库和梯次受理应用机制，让其真正成为群众公共法律服务“110”，为那些无法直接到公共法律服务中心（站）的群众提供法律咨询、法律援助和法律救助。三是网络平台，就是建设公共法律服务中心网站、微博、微信等。网络平台依靠政府的信息化平台建设，在各级政府门户网站上全面开设公共法律服务接口，在各级司法行政机关开设公共法律服务专门网页，并实现无缝对接。微博、微信则要突出即时性、信息性，重点关注群众现实法律服务需求，及时释疑解难，让群众感受到公共法律的“贴身”服务。（作者系省司法厅副厅长）

编辑：周文

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