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实现“不能腐”的法治保障

//m.auribault.com 2014-12-24 来源：人民网

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　　党的十八届四中全会向全党提出从严治党、依规治党的明确要求。依法防腐反腐、依制度防腐反腐是治理腐败的根本之策，《决定》为实现“不能腐”反腐败目标提供了法治保障。

　　一、“法无授权不可为”，从源头上消除腐败的空间

　　腐败的本质，是滥用公权力谋取私利。在反腐败的系统工程中，防止权力滥用处于核心地位。十八届三中全会确立“形成科学有效的权力制约和协调机制”与“加强反腐败体制机制创新和制度保证”的防腐反腐路径。十八届四中全会通过全面推进依法治国的顶层设计进一步调整和完善权力结构，建立起结构合理的、科学的权力配置，给权力涂上“防腐剂”。

　　对权利的制约首要的是保证立法的科学、民主。十八届四中全会《决定》强调“要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。”提出明确立法权利边界和程序，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估，不能久拖不决。探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。拓宽公民有序参与立法途径。坚持立改废释并举，完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，以良法作为善治的基础。同时，明确提出加快推进反腐败国家立法，完善惩治贪污贿赂犯罪法律制度。从立法的体制机制和工作程序上避免部门利益、地方保护主义法律化，避免法律空白之下有人借改革之名行权力设租寻租之实，从立法上避免系统性、体制性腐败的滋生。

　　法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。《决定》提出将“法无授权不可为”、“法定职责必须为”作为行政权力运行的准则。通过诸如探索制定政府“权责清单制度”和市场投资“负面清单制度”，建立健全行政裁量权基准制度，对财政资金分配使用等权利集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权等措施，划定权力边界、规范权力运行，不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定，以此纠正不作为、乱作为问题，努力克服懒政、怠政，切实惩处失职、渎职。

　　社会主义市场经济本质上是法治经济。法治，是使权力和权利得到合理的配置的社会状态。法治经济要求市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。一段时间以来，腐败现象在一些领域高发多发，与政府直接干预投资、过多干涉市场有关。政府官员与经济活动联系频繁，不必绕开很多壁垒便能顺利实现权力寻租，腐败门槛较低，致使一些官员难抵诱惑，“前腐后继”、相继落马。《决定》以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，完善社会主义市场经济法律制度。按照政府“法无授权不可为”、市场主体“法无禁止即可为”的原则，让“看得见的手”依法行事、受到约束，让“看不见的手”受到规范、迸发活力，从源头上消除腐败的空间。

　　二、“决策程序正当”和“执法全过程纪录”，从程序上堵塞腐败的漏洞

　　行政决策是行政权力运行的起点，规范行政决策行为特别是重大行政决策行为，是规范行政权力的重点。观察我国反腐败的实践可以发现，行政决策程序不完善是滋生腐败的重要因素。一些地方政府大搞政绩工程，乱决策、违法决策、专断决策、拍脑袋决策的现象比较严重，一些部门权力过于集中，决策过程设租寻租现象严重。《决定》在健全依法决策机制上提出了新的举措。一是把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。二是建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，将合法性审查作为提请决策机关讨论决定的前置程序。这两项新举措不仅有利于科学民主依法决策，减少决策失误，提高决策质量，而且有利于真正解决少数人权力过于集中、实际权力太大难以制约问题，防止个人独断专行，减少权力寻租空间，从程序上堵塞腐败的漏洞。

　　《决定》提出完善执法程序，建立执法全过程记录制度。这是促进严格规范文明执法、提升执法质量和执法水平、深入推进依法行政的重要举措。执法活动包括立案、监督检查、调查取证、行政决定等多个环节。行政执法是政府行为中最广泛、最直接、最经常涉及公民、法人和其他组织权益的行为，也是人民群众对于腐败现象感受最直观的领域。任何一个执法环节出现问题，都会直接影响到案件质量和处理结果，影响政府公信力。行政处罚法、治安管理处罚法等有关法律对行政执法程序有明确的规定。但实践中存在一些行政执法人员执法不规范，对执法活动记录不全。这其中也有执法腐败的因素，有利用特权吃拿卡要、谋取私利、野蛮执法、耍威风、搞特权、刁难群众的现象。通过对行政执法活动的每一个步骤都进行相应记录，可以及时收集、固定案件证据，确保所有的执法工作都有据可查，可以及时发现、解决和有效预防执法中的不严格、不规范、不公正、不文明现象，有效监督管理执法全过程，避免执法腐败。

　　三、实施“责任追究”和“责任倒查”，从责任上加大腐败的压力

　　《决定》提出建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。这有利于明确决策过程中各类主体的责任，实现科学决策，减少决策失误，实现决策权和决策责任相统一。实践中，一些对经济社会发展有重大影响的、涉及重大公共利益或者社会公众的切身利益的重大决策，从决策的提出、实施到产生效果，往往需要较长的时间周期，这个过程中会有退休、调职的情况，当出现问题、发现问题时往往不了了之。实施重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，坚持“谁决策、谁负责”的原则，有利于强化依法决策。通过责任强化压力，提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力，在法治轨道上推动各项工作。通过责任倒逼责任主体谨慎用权，强化依法决策的红线意识、程序意识，不做拍脑袋决策、拍胸脯蛮干、拍屁股走人的不负责任的事，不做权力寻租、利益输送的事。

　　公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。司法公正通过每一个个案的公正实现，个案公正构成了整体公正。《决定》提出明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，确保案件处理经得起法律和历史检验。冤假错案严重侵犯人权，不仅对受害人及其家属造成极大伤害，也严重损害司法权威、法律尊严和司法公信力。有一些错案是司法人员对法律认识的不一致所致，不同的审判程序，就是为防止司法人员认识不一致而导致错误适用法律的判决设置的。更多的冤假错案是司法腐败、领导干预、关系案、人情案等徇私枉法的错案。实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，绝不允许办关系案、人情案、金钱案，使干预司法和暗箱操作没有空间，让司法腐败和司法不公无处藏身。

　　四、“公开为常态、不公开为例外”，从监督上加大对腐败的制约

　　《决定》提出完善公众参与政府立法机制，健全立法机关和社会公众沟通机制，拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，通过人民群众的参与广泛凝聚共识，避免地方利益、部门利益、利益集团意志法律化，从源头上避免体制性腐败。

　　公开是最好的防腐剂，必须让权力在阳光下运行。《决定》提出全面推进政务公开。坚持以公开为常态、不公开为例外原则，依据权力清单公开政府权力公开涉及公民、法人或其他组织权利和义务的规范性文件，推行行政执法公示制度，推进政务公开信息化。这对加强对行政权力的监督和提供高效便民服务具有十分重要的意义。通过政务公开保障人民群众的知情权、表达权、参与权、监督权。

　　《决定》提出构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，推进审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开，依法及时公开执法司法依据、程序、流程、结果和生效法律文书，杜绝暗箱操作。加强法律文书释法说理，建立生效法律文书统一上网和公开查询制度。这是对深入推进司法公开提出了新的更高的要求。“正义不仅要实现，而且要以看的见的方式实现”。通过公开，使执法司法权在阳光下运行，有利于强化民众对司法机关的信赖和法制的信心，巩固司法权威，有利于能防止暗箱操作，倒逼、促使司法人员谨慎用权、恪尽职守，最大限度地压缩徇私舞弊的空间，使司法人员“不能腐”。

　　公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利，对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。人民的眼睛是雪亮的，人民是无所不在的监督力量。只有让人民来监督政府，政府才不会懈怠；只有人人起来负责，才不会人亡政息。要拓宽人民监督权力的渠道，要健全申诉控告检举机制，发挥社会的反腐正能量，切实做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿、违法必追究。

　　总之，《决定》按照权责法定清晰、决策科学民主、执行规范透明、监督广泛有效的思路，建立起结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，在顶层设计上对依法反腐、制度治腐作出部署，能更加有效地确保权力在法定的范围内和程序下运行，防止权力的越轨、滥用和异化，为实现“不能腐”的反腐目标提供了法治保障。（王友明，中国浦东干部学院科研部副主任；王煜洁，中国浦东干部学院科研部教师）

编辑：周文