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提高地方立法质量有赖充分发扬民主

高进进 //m.auribault.com 2014-11-06 来源：重庆日报

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　　步入法治时代，人们对法治有了新的期待。作为立法者，当树立起社会善治要靠法，法的质量靠民主立法保证的理念。正如习近平总书记所讲：“设计和发展国家政治制度要从国情出发，从实际出发”，“努力使每一项立法都符合宪法精神，反映人民意愿，得到人民拥护”。这是我们抓好地方立法工作的方向和指南。

　　反思地方立法工作，从三个基本方面折射出的不足是不可回避的：

　　——法，作为一种具有普遍约束力的社会治理工具，本该为广大民众所知晓，成为全社会的共识以及社会成员自觉规范行为的准绳。然而，根据对现实生活的观察发现，民众对地方立法工作的知晓度很低，有的甚至还处于“养在深闺人未知”的状态。

　　——地方人大作为地方性法规的制定者，不仅担负地方立法之重任，同时还有监督本区域内法律法规实施之职责。对已颁发的法律法规，在“一府两院”的范畴内开展执法检查，矫正有法不依的乱象，促进法律法规落地开花。然而，翻看已有的记录，启动执法检查的比例低得可怜，基本处于“库存积压”的状态。

　　——司法层面的“官司”判定，其法律法规的适用更是不可或缺的量刑尺度权威，“法槌”所落之处，关乎公平、正义精神的体现。然而，“两院”的司法实践中都共同反映出绝少有来自地方法规的适用，基本处于没有被“激活”的状态。

　　“三个基本”产生的因由，缕析条分，比较明显的有大致如下所列：

　　1.偏于数量型的立法规划。因立法资源有限，不得不用立法规划的办法来平衡立法领域，项目顺序，进而确定轻、重、缓、急取舍以及法规案提请权的分配。一经人民代表大会会议通过“定格”，就不得不量产式立法。一般而言，一届人大立法30件左右甚为平常，否则，因欠账多了浪费立法资源。于是，产出大量宣示性法规，在百姓眼里的感觉是“与我有什么关系”。这种看法并非个别现象。至于法规实施效果，自然成了餐桌上的“看盘”，看得吃不得。

　　2.部门色彩不时削弱民意。在迄今的地方立法实践中鲜有由人大直接调研、论证、草拟、直接提请的全程式法规案，人大立法职能主要体现在立法程序上，立法模式中实体行为部门占的权重往往冲淡了人大主导的立法权威。凭借信息拥有、专业技术熟谙之优势，一些部门超越民意的主张，不断扩大自身权力，给相对人设置不当的义务，使立法者难以有专业能力予以驾驭，反受其左右，甚至当了“代言人”，隐含的部门利益走完了合法通道。这类法规固化如同“走私”成功，相对人在干瞪眼之余，最有可能做出的选择是“法不责众”。由此可见，信“访”不信“法”，也并不完全是上访人员的不是。

　　3.开门立法的通道尚未打开。一旦程序启动，立法几乎就成了部门间利益的博弈，反反复复之间，不外是权利的平衡默契及相互妥协可接受的尺度判断，以“平衡”的程度作为草案是否成熟的标准，就是把“官”与“官”的博弈置换了本该最需看重的“民”与“官”的博弈。民意表达的通道少而窄，在基层群众看来一些具有实际价值，最有必要用法规形式加以规范的问题，很难进入立法程序，或因“尚不成熟”被搁置起来，长时期尘封，甚至再无人过问。如此“不接地气”的立法过程，自然缺乏民意基础，怎么能让人增强法治意识呢？

　　4.审议过程缺乏辩论机制。彭真同志曾做过一个形象的比喻，他把对立法冲突的决断称为“打杠杠”。我们的理解就是，在博弈之间一定要选好选准“切一刀”的点。这在立法上是一个比较高的要求。俗话讲，道理越辩越清，真理不辩不明。有事商量办，办事多商量，辩论是一种好形式，杠杠打在哪里，一刀切在何处，往往都是关键所在。地方人大常委会的注意力既要放在通过了什么法，更要看法的质量好不好。法规审议的“三审制”本是在公平、正义的旗帜下，进行不同观点交锋，不同主张碰撞，但实际操作中，往往沦为形式。对焦点问题的“审”与“议”辩论机制大打折扣，管用的没有，不管用的一大堆，该有的法义被架空，使一些法成了“水法”。

　　5.立法后评估倒逼规则乏力。法的生命力在于实施，实施效果是评价一部法规质量高低的关键。立法工作不能止步于法规出台，实施法规，让其在生活中发挥实效，这才是立法的目的。立法后评估是非常重要的“质检”手段，有利于形成立、改、废的倒逼机制，从而为民主立法打好基础。然而，对于如何进行科学的“后评估”，目前尚缺乏明晰的制度规范。当作为参与后评估的“相对人”缺席，此时而做出的评估报告仍给予了肯定，这又如何能令人信服呢？

　　立法，关系到每一个社会成员权利，可以说是一项最为广泛的社会组织动员和理性规则设计，要求做到选择精准和普遍遵循的意义不言自明。这就决定了立法必须坚持马克思主义群众观念，坚持走好群众路线，坚持倾听群众呼声，坚持尊重群众意愿。欲制定好法、良法、善法离不开群众的参与；欲提高立法质量离不开群众的智慧，只有当群众真正成了立法的参与者而不是“局外人”，法才会深入人心，遵法护法才会成为自觉行动，法治才能彰显权威，依法治国的目标才能得以实现。为此，刍议三点：

　　立法规划的案源构成要以人大代表所提立法案为主

　　这是因为人大代表不是代表自己，是受选民委派，为选民代议。人大代表立足选区，收集民意，形成立法案，有坚实的民意基础，反映出了一些带有共性的诉求。而来自基层、来自具体的急切期待，更是对形成立法思路、捕捉立法线索有着很好的提示和帮助作用。群众想什么、盼什么，是立法的民意基础，打牢这个基础可以避免立法机关“闭门造车”脱离实际，或是“盲人摸象”凭局限的一隅来看全局，甚至误用不可信的“题材”而跑偏了民意。同时，有助于解决长期以来部门提请立法案、左右立法规划案源的局面，扭转部门立法的强势地位。只有当民众的意志成为了法的“DNA”，法的“GDP”才会得到遏制，而只有一部真正反映了人民意愿的法，人民才会把它当成自己的“宝贝”。从案源做起，把准了广大民众所想、所求、所盼，该立什么法案、不该立什么法案的问题自然就迎刃而解了。只有“问题”来自民声，“导向”才不会偏离。

　　人民代表大会会议要开启审议法规的程序

　　地方人大享有一定的地方立法权，在遵循《立法法》的基础之上，承担了地方性法规的制定工作。在人代会闭会期间由人大各专门委员会具体承办提交常委会，通过两月一次的例会审议，直至交付表决。此办法符合法律规定并无不妥。但从审议的权力层级上看却似显单调，如果常委会组成人员准备仓促，代议粗疏，对议案所涉有技术性的陌生等主、客观原因，难免不出现“打马虎眼”的“放水”现象。面对“术业有专攻”的部门，难施“鞭辟入里”的辩驳，结果往往是受制于人。任何一种制度、方式、方法都不可能是完满无缺的，《立法法》也概不能外。提高审议的权力层级，恰恰是有助于弥补审议只在闭会期间进行而带来的不足，从人民代表大会权力来源的法理上讲是站得住脚的。尤其是关乎地方改革、利益宽泛的重要领域的立法工作，权力调整复杂，把之安排为年度法定代表大会的重要议题，不仅没有增加会议负担，恰恰是“防止出现人民形式上有权，实际上无权的现象”一条切实有效的途径，能更好地体现我国人民代表大会的制度优势，推动形成治国理政的强大合力。严格地讲，这不是一种创新，而是当前法律框架内的应有之义，是“创旧”。当下改革任务繁重而艰巨，把发展改革的决策同立法工作更好地结合起来，优化人民代表大会会议审议程序，是人民当家作主的具体体现。在人民代表大会上的“多数”，最能接近真实的民主，所“集中”的结果也最能反映人心向背。

　　打破立法博弈的“沙龙”，建设更多开放平台

　　一部高质量的法离不开篇章结构的合理设置、法言法语的规范运用，但更重要的还在于管用、好使。我们看到，在地方立法实践中常常出现不同观点表达和立法技术运用上的争议，这构成了立法博弈的“常态”。博弈是必须的，博弈越充分越能回归理性、宣扬理性，凝聚社会主流共识。尤其是在一些重大焦点问题上，没有反复的、多元化的博弈，就很难“打杠杠”、“切一刀”。所谓“于法有据”，在于据必可靠，符合宪法精神；据必可行，具备可操作性。如何做到呢？最好的回答便是充分发扬民主精神。探索延伸审议节点，把半开放的常委会审议与开放的人大代表代议二者打通，人大代表下沉到基层群众，征集归总意见和建议，并反馈到常委会审议程序中；常委会也可再组织调研论证，或进行立法关键条目听证，对争议分歧大的问题还可以辩论的形式扯清论透，让群众的声音走进常委会审议，让常委会的审议更好地构建在民意之基上。此种开放式立法将有助于克服现存立法过程中部门色彩的缺陷，避免立法过程过度专家化、神秘化，把常委会的审议过程公开，通过多种公开平台畅达诉求，主动接受人民的监督。这样立出来的法才不是“宜粗不宜细”的，而是具体可操作的；定的规才不是空谈原则的，而是有实际约束力的。只要立法功夫做到了、做足了，社会正能量的凝聚便是水到渠成的事，同时也能更好地体现人民当家作主这一社会主义民主政治的本质要求及核心价值，更好地发挥法在社会生活中的“引领作用”。（作者系重庆市人大代表）

编辑：周文