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法治为治理体系提供一个基本制度框架

高全喜 //m.auribault.com 2014-11-04 来源：深圳特区报

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　　提高政府治理能力的建设，不仅要注重经济绩效，更为根本的是要关注国家治理能力背后的正当性问题，即人民对于国家治理合法性的认同。因此，国家治理体系和治理能力的现代化要与“法治中国”、“法治政府”的构建结合在一起。

　　政府治理能力的提高不是在于强化管制，而是重在服务，为人民服务不是一句空话，而是要落实为尊重每一个社会的主体，尊重他们的多元化需求，以及个人的创造力和民主参与的能力，要建设服务型政府。

　　1 构建一套与现代国家制度结构相匹配的治理体系和治理能力，也有论者把它称之为第五个现代化——国家治理的现代化

　　党的十八届四中全会已经闭幕，依法治国与推进国家治理体系和治理能力的现代化的议题，再次成为社会各界关注的焦点。在改革进入深水区后，如何进一步推进我国政治和社会体制的改革，使之能够面对转型时期繁难复杂的政治和社会问题的挑战，是今天我们国家的治理体系和治理能力急需破解的一项重大任务。

　　共和国已经走过了六十多载，改革开放也已经三十多年，在市场经济高速发展的推动下，我国在取得了举世瞩目的成就的同时，在发展过程中也积累了一些复杂的问题。这些问题从小处方面说，正日益影响着人民生活质量水平的提高和社会经济的进一步发展；若从大处说，这些问题的积聚扩展则可能对我国的社会体制产生极大的影响。对这些问题的有效化解，党的十八届三中全会给出了一个进一步改革的方案，就是构建一套与现代国家的制度结构相匹配的治理体系和治理能力，也有论者把它称之为第五个现代化——国家治理的现代化。

　　回顾我国改革开放的进程，经济发展已取得举世瞩目的成就，但也逐渐暴露出了一系列的问题：如监督不健全，腐败现象严重；一些政府部门对社会问题反应迟钝，无法有效应对，以致激化成群体性事件；司法制度不健全，社会正义难以伸张，逐渐激化成民众的怨恨和不满。所有这些问题的出现都指向了我们国家有待完善的治理体系和有待提高的治理能力。

　　面对社会和时代的需求，笔者认为应该从更高的层次上认识现代国家的治理之道，把治理体系和治理能力的现代化建设放在一个更高的层面上，而非仅仅在治术的器物层面上。

　　2 国家治理体系和治理能力的现代化要与“法治中国”、“法治政府”的构建结合在一起

　　在注重提高治理能力绩效的同时，还应高度注重人民对于国家治理体制合法性的认同。这个合法性认同是关涉一个国家治理体系与治理能力的根本，缺乏人民的认同，共同的治理最终都将是无效的，都将是无源之水。

　　以往我们在评价政府治理能力时主要有两条原则：一是积极的，是以经济为中心的GDP的发展能力；另外一条是消极的，是对出现社会稳定问题的政府和领导一票否决。这两条原则近些年成为考核政府治理能力和绩效的主要标准。显然，它们在推进我国经济快速发展的同时，也给这个国家的现代化建设带来了一系列的重大问题，这些问题近来日渐凸显出来。如，由经济发展造成的环境问题愈演愈重，今年春天全国大范围长时间持续的雾霾天气对人民的工作生活以及生命健康造成了极大的不利影响。

　　因此，提高政府治理能力的建设，不仅要注重经济绩效，更为根本的是要关注国家治理能力背后的正当性问题，即人民对于国家治理合法性的认同。因此，国家治理体系和治理能力的现代化要与“法治中国”、“法治政府”的构建结合在一起。应该认识到，单纯的经济发展不能构成政府获得合法性认同的全部，对经济发展过程中产生的社会问题，采取高压政策，或者不管不顾，只能使问题越积越多，降低人民群众的合法性认同。合法性的获得，首先在于要有一个法治的政府与国家制度，其次，才是它的治理体系和治理能力，否则，即便体系再完备，能力再强大，只能是一个专权擅权的政制，不可能获得人民的拥护。一个法治的政府，必然会产生一套优良的治理体系和治理能力，在其中，各级公务员遵纪守法，精明强干，民众的意见能够及时与政府进行沟通，社会矛盾能够在司法机构中得到公平正义的判决，社会中出现的各种问题，能够获得政府及时的回应和有效的解决。这样一个法治昌明的政府，就是一个现代化的政府，这样的国家就是一个治理现代化的国家。

　　治理现代化的国家，立足于合法性，而不是“治术”层面的制度及政策的安排，这里涉及国家治理之道的两个不同的层面。在进一步改革开放的今天，原有的很多旧意识形态已经不能为现阶段的政治发展及政策选择提供支撑，致使目前许多改革措施及政策原则，更多的是采取的一种“实用主义”的取向，不去拷问其背后的思想理论原则。我们现在急需一套能够为我国发展及社会变革提供有效论证的思想理论，以便使国家治理体系获得更广泛的合法性认同。

　　3 政府治理能力的一个重要体现在于，是否能够创造公平正义的社会环境，维护个人的权利与尊严，进而为个人的发展提供良好的制度基础

　　政治治理的对象是由人组成的社会，一定要尊重人的价值和尊严。现代社会发展的动力来源于对作为独立个体的人的价值的发现，使每个人都能在其所在的职位和领域焕发出强大的动力，进而推动社会的发展和进步。因此，政府治理能力的一个重要体现在于，是否能够创造一个公平正义的社会环境，维护个人的权利与尊严，进而为个人的发展提供一个良好的制度基础。

　　这里面包含以下几个方面：一是进一步改革和完善我国的司法制度，用法治的手段保护每个人合法的权利和利益；二是政府在制定政策，行使其职权时，一定要考虑作为施政对象的人的价值和尊严，合法约束公权力，防止其恣意妄为；三是开放社会空间，促进社会建设，为个人的发展提供基本的制度保障。

　　现代社会是一个多元社会，不同的文化、地域和利益群体可能有着不同的诉求，因此，尊重人的价值和尊严要求政府对于社会中不同群体的多元化诉求，给予同等的关注，切不可以公共利益的名义或者多数群体的要求而侵害少数人合法的利益诉求和法律所赋予的正当权利。

　　这就对国家的治理体系和治理能力提出了更高的要求，即政府治理能力的提高不是在于强化管制，而是重在服务，为人民服务不是一句空话，而是要落实为尊重每一个社会的主体，尊重他们的多元化需求，以及个人的创造力和民主参与的能力，要建设服务型政府。当一个社会充分地调动每个人的社会参与能力和首创精神的时候，这个社会的政府治理能力就必定是强有力的，而且能够获得人民的拥护和积极参与。

　　4 法治不仅能为治理体系提供基本的制度框架，更能成为培育和提升公民文明素质和道德水平的孵化器

　　国家治理体系及治理能力的现代化的目标应该是建立一个现代政治文明的国家。政治文明首先表现在制度结构的合理化，一个健全的制度结构需要有三方面的内容：一是畅通的民意表达和沟通渠道，以便能够将民众的意见和诉求纳入到政府的立法及决策中来；二是对民众负责任的政府，以便能够对民众的诉求进行快速的反应，以及用行政手段维护社会的和平、安全，促进经济、社会的发展；三是公正的司法体系，以便能够在社会出现矛盾时提供一个能够维护公平正义的地方。这三方面的内容及其相对应的功能，虽然在现代国家的治理结构中未必是一模一样的，但其制度结构的合法性与合理性安排，却是大同小异的，都是其作为一个现代政治文明的国家所必不可少的。我国要建立一个政治文明的现代国家，其国家治理体系和治理能力的文明化，应该是所谓第五个现代化建设的应有之义。

　　政治文明建设的内容有很多，但其根本的支撑，是要在宪法的框架之下建设一个法治国家，法治不仅能为治理体系提供一个基本的制度框架，更能成为培育和提升公民文明素质和道德水平的孵化器。制度与文化建设是相辅相成的，一个政治文明的国家，不仅需要合理的制度结构，还需要与之相适应的现代公民素质。就目前我国的现实情况来说，制度建设在政治文明的进程中扮演着更为关键的角色，一个依宪治国的法治国家是国家治理体系和治理能力现代化的根本所在，有了这个制度，官场腐败、道德沉沦、社会溃烂等不良现象才能从根本上得以解决。一个文明的社会急需文明的政治，就现代社会来说，依法治国、依宪治国，民主无疑是政治文明的首要标准。（作者系北京航天航空大学人文与社会科学高等研究院院长、教授）

编辑：周文