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完善“两会”制度推进国家治理体系现代化

丁学良 //m.auribault.com 2014-11-04 来源：深圳特区报

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　　国家治理体系的现代化之推进，最为重要的是完善人民代表大会制度和政治协商会议制度，先在基层每年定期召开的“两会”（人民代表大会和政治协商会议）上，代表们一方面对本级行政部门的预算进行公开的讨论、辩论、质询、表决，另一方面，对本届行政部门的人事编制及安排进行公开的讨论、辩论、质询、表决。一个社会的进步就是从有人去查问、去追究最不合理的地方开始的，这种查问和追究应该得到法律的保障，这就必须规定，代表委员在“两会”上提出的任何问题不得被以毁谤和造谣等名义惩罚。

　　A “两会”期间代表们对本级行政部门的预算进行公开的讨论、辩论、质询、表决

　　党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，十八届四中全会提出依法治国，实现 “国家治理体系现代化” 的宏伟目标，鼓舞了全球的华人。这个目标堪称是19世纪后期以来好几代人前仆后继所一直追求的。我们当然不可能在很短的时间跨度里达到这个政治发展的高峰，但是，我们却必须谨慎而又坚定地一步又一步逼近这个远大目标。

　　我本人基于过去30年在海内外学习、考察和研究的经历，深感 “国家治理体系的现代化” 应该从执政党本身的制度优化开始，同时启动政府系统的制度优化。

　　国家治理体系的现代化之推进，最为重要的是，要完善人民代表大会制度和政治协商会议制度，先在基层每年定期召开的“两会”（人民代表大会和政治协商会议）上，代表们一方面对本级行政部门的预算进行公开的讨论、辩论、质询、表决，另一方面，对本届行政部门的人事编制及安排进行公开的讨论、辩论、质询、表决。

　　为什么如此？因为在过去的二十多年里，每年的民意调查、媒体报道里反映的民众不满意的很多事情，都是和这两者——“财事”和“人事”——密切相关的。各级政府手里掌握了大量的公共资源（土地、正式的预算、非正式的预算如行政收费、罚款等等），既包括钱财也包括物质的资源（这两者是可以互相转换的）。然而就各级政府来说，钱和物的征收、掌控、分配、转换、使用，以及使用以后产生的实际效果，基本上没有来自同级的监督和制约、更没有来自下级的监督和制约。这种财政体系中间最轻微的不良行为都会导致资金浪费性使用，包括重复性投资等。由这种浪费性的使用再往更糟糕的方向不断蔓延，一直到巨额的贪污，其中还有公款消费这一大块。对于浪费性的使用和公款消费，很多人都能举出成百上千的例子：高档汽车、豪华办公室、出国考察旅游、县乡政府的办公大楼，等等。所有这些事情的根子就埋在不受制约的财政体系里面——各级政府的预算不受平级和自下而上的公开监督和制约。至于贪污行为，根子还更广泛复杂一些，不过也有很大部分源于此，比如说土地转换就成为近几年来巨额贪污的一大源头。

　　这里所讲的公开讨论、辩论、质询、表决，不仅是针对当年和下一年的预算，还包括针对上一年、甚至上三年的预算，要对它们有回溯的追究责任。民众每年都在议论，政府看起来那么有钱，但这么长时间以来，教育经费占GDP的比重一直没有达到政府所承诺的百分比。这里还没有讲到纳税人对政府的直接追究和制约，这里所讲的仅仅是“两会”代表们对同级行政机关的议政和问责，这早就是中国宪法和法律所界定的政治机构中最基本的两大块之一（另一块就是行政部门）。强调的只不过是要让宪法和法律中早就界定的这些系统和机构，能够履行本来就是要它们履行的功能，是落实刚刚新修改的《预算法》，也是落实中华人民共和国宪法。

　　有人也许会有很多的疑虑甚至质问，比如说，你看现在的“两会”代表们，大多数都是现任的或刚刚退下的官员，他们怎么会对同级政府部门进行质询呢？更不用说表决了！但不要忘记，人是可以被周围改变了的气氛所改变的，只要一开始有了这样一种氛围，一定会有越来越多的代表们张口提有意义的问题，举手作有价值的表决。这种行为方式只要启动起来了，有了多次的重复，就会变成一个渐进的、有机的制度化过程。只要有一些代表委员履行了宪法和法律赋予他们的责权，一定会有其他的代表随之而来，履行自己的责权。我相信，只要这个过程扎实地启动，就能带来一系列“触媒”的效果，阳光就会照射进来。也许开头阳光只能照到第一层，但只要坚持，一定会慢慢渗透下去，照亮更深层。

　　B “两会”期间代表们对本级行政部门的人事编制和安排进行公开的讨论、辩论、质询、表决

　　在“两会”这个平台上，代表们要对本级行政部门的人事编制和安排进行公开的讨论、辩论、质询、表决。每次行政体制改革，都会提到精减编制，精减臃肿的机构，但还是有着庞大的官员体系，它可分成两大块，一部分是正式编制，还有一部分是非正式，即所谓“不在编”的。越往下层，“不在编”的比例越大，在很多地方，特别是经济发展不太好的地方，政府官员往往花样翻新地把自己的亲戚纳入正式、非正式的“吃皇粮”队伍（其实是“吃民粮”，是老百姓出钱养他们），甚至是吃空饷。在这种情况下，怎么能指望行政部门不滥用公权呢？在这种机构下，官员更有机会来掩盖其滥用公权的所作所为，直到对本地居民非法的掠夺。一个社会的进步就是从有人去查问、去追究最不合理的地方开始的，这种查问和追究应该得到法律的保障，这就必须规定，代表委员在“两会”上提出的任何问题不得被以毁谤和造谣等名义惩罚。

　　以上两块一启动，便可以带来连锁性的正面效果，能够把民众多少年来每天抱怨的很多政府和官员行为，包括不规范的行为、贪污腐败、滥用公权的执法和管理，把其中的部分得到较有效的监控和缩减。那样一来，官民关系、政府和社会的关系就会一步步朝正面改善。

　　C 完善党员代表大会制度，实施基层党员代表大会一年一次

　　现在全国和省的党员代表大会五年才开一次。中国共产党目前有八千多万党员，相当于欧洲大国德国的总人数。全国党员代表大会每年开一次不大可能，省一级党员代表大会可以两、三年开一次，省级以下的一年一次。

　　党员代表大会是党章所规定的。全世界第一个取得政权的共产党即俄国共产党（布尔什维克），在列宁领导期间，按照党章每年都要开一次全国党员代表大会。即使在他们取得政权之前，很多人处于地下或半地下状态，开一次党员代表大会很危险，容易被政府发现、逮捕等，他们也要想尽办法每年开一次大会。按照党章的规定，最重要的党的路线、方针、政策，无论和革命、战争还是和外交、建设有关，都要在党员代表大会上讨论、辩论和表决的。如果党员代表大会没有公开讨论和表决这些事，就不能作为全党的决议或政策推行下去。这种规则从列宁1903年建立布尔什维克党（当年举行的是第二次，第一次是分裂前的俄国社会革命工党），一直保持到1925年的第14次。

　　这种一年一次的党员代表大会的规矩是何时被破坏的？是在列宁去世之后，斯大林掌握了越来越多的权力。他越是搞党内的权力集中，就越需要黑箱作业，党员代表大会越少越好，能拖就拖。从一年一次，逐渐变成三年、四年、五年一次，最长的拖了13年（1927年第15次；1930年第16次；1934年第17次；1939年第18次；1952年第19次，次年斯大林逝世）。

　　全国党员代表大会每年开一次不现实，但基层如地市县每年一次、省每两三年一次是有条件召开的，完全符合党内民主制。在这样的党员代表大会上，必须对最重要的党的重大事务，包括机构、规则、人事、财务、方针等，包括前一两年的工作效果，进行讨论、辩论、质询和表决。有了这个常规过程，党内外批评最多的那些问题才能得到有力的控制，有些甚至可望大体上解决。只有让普通党员推选的代表大会治党，才会对那些专权腐败行为实行监督和制约。这样实施一段时期，等条件具备后，省级党员代表大会每两年一次、全国党员代表大会每三年举行一次便可顺利推行。

　　以上两步是相辅相成的，第一步是以“两会”代表适当制约行政部门，第二步是以党员代表大会保障党内民主能够顺利实施。（作者系香港科技大学教授）

编辑：周文