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处理好政府与市场关系的关键是加快政府职能转变

//m.auribault.com 2014-05-19 来源：西安日报

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　　处理政府与市场关系的基本准则是，“市场法无禁止即可为，政府法无授权不可为”，政府应改变缺位、错位、越位的错误做法，补市场失灵之位。

　　当下，中国正专注于全面深化改革。2013年11月，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明、军队体制改革等全方位、系统改革方略，涉及到的改革项目达到三百多项。习近平总书记指出，全面深化改革必须勇于突破思想观念的障碍，勇于打破利益固化的藩篱。思想是行动的先导，深化经济体制改革的核心是处理好政府与市场的关系，必须从理论上厘清政府与市场的边界，在实践中正确处理政府与市场的关系。

　　政府与市场关系的理论嬗变

　　回顾经济学发展史，对政府与市场关系的认识形成了3种基本的观点。

　　第一种：主张政府尽可能少的干预市场。以主张经济自由主义的经济学家亚当·斯密和哈耶克为代表。斯密认为，市场通过“看不见的手”的自发调节可以使资源配置效率达到最大化，政府应承担“守夜人”的角色，而不应进入市场进行干预活动。政府的职能应保护国家安全、维护社会稳定，制定市场规则并进行市场监管，为其社会成员提供公共服务。哈耶克反对政府直接干预市场，认为政府存在的目的是维护市场制度的有效运行，政府不能妨碍市场发挥作用。

　　第二种：主张政府全面干预市场。以重商主义学者和现代英国经济学家、宏观经济学的创始人凯恩斯为代表，主张市场自发调节有其盲目性，经济危机的发生正是由于市场配置资源和盲目调节的结果，不能对市场放任自流，而应加强政府对经济的宏观调控，运用财政和货币政策干预经济，以避免经济危机和熨平经济周期。

　　第三种：主张政府有选择地干预市场。二十世纪80年代，美国经济学家斯蒂格利茨提出，政府与市场都有其得与弊，应将政府与市场的作用很好地结合起来，市场会在公共产品、垄断、收入分配、负外部性等方面出现失灵，政府则可能出现腐败、行政管理费用膨胀、效率低下等问题，最好的办法是政府有选择地干预市场，在市场失灵的领域政府去补位，同时要防止政府失灵。这一理论对当代各国处理政府与市场关系产生了深远影响，得到了广泛认可。

　　政府与市场关系认知的中国轨迹

　　经济体制改革的实践中，我国对政府与市场关系的认知大体是经历了3个阶段。

　　第一阶段：重视价值规律作用，承认市场在资源配置中的辅助性作用（1978年-1992年）。1978年，党的十一届三中全会指出，应该坚决实行按经济规律办事，重视价值规律的作用。标志着我国长期计划体制下对市场作用的无视和错误认识得以纠正，在理论上认识到了市场机制和价值规律调节作用的重要性。1982年，党的十二大报告中指出，要“发挥市场在资源配置中的辅助性作用”；1984年，我国提出“有计划的商品经济”，强调计划为主，市场为辅；受当时体制转型阶段特定条件的约束，市场在资源配置中起辅助性作用，政府在资源配置中则起主导性作用。1987年，党的十三大报告指出，社会主义有计划商品经济的体制是计划与市场内在统一的体制，要坚持“国家调节市场，市场引导企业”的原则。这表明，政府对资源的配置作用为主，市场机制对企业的引导作用要在政府对市场的调节之下进行。从根本上讲，这个时期是计划体制向市场体制逐步转轨的重要阶段，习惯于计划经济命令的固有思维决定了政府对微观经济活动保持着主导作用和深度干预。

　　第二阶段：市场在资源配置中起基础性作用（1992年-2013年）。1992年，党的十四大报告中首次提出我国要建立社会主义市场经济体制，明确提出要“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。1993年，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出，建立社会主义经济体制是我国经济体制改革的根本目标，要逐步建立包括现代市场体系、宏观调控、收入分配制度等在内的社会主义经济体制的基本框架。真正意义上市场化改革的开启，使我们对市场经济条件下市场对资源配置的作用有了认识上的提升，在理论上，市场对资源配置的作用从早期的“辅助性作用”变成了“基础性作用”。然而，对市场经济体制的探索仍然处于起步阶段，要确保宏观经济的平稳运行，国家对经济的宏观调控仍然是十分重要的，由此，在市场发挥配置资源的基础性作用时，仍要以国家的宏观调控为前提。2003年，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，我国社会主义市场经济体制的基本框架已经形成，市场经济体制进入了完善阶段，要“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”。2007年，党的十七大报告中指出，要“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”，意在通过制度创新和改革确保市场在资源配置中的基础性作用更好地发挥。2012年，党的十八大报告中指出，要在“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”，从市场配置资源基础性作用的广度和深度上都有所拓展和提升。

　　第三阶段：市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用（2013年以来）。2013年，党的十八届三中全会报告明确指出，要“处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。从“基础性作用”到“决定性作用”，两者区别分明。“基础性作用”，是市场在下发挥资源配置的基础性作用，政府在上发挥资源配置的统领性作用，实际运行的结果是政府作用越来越强，市场作用削弱，资本、土地等重要生产要素使用效率低下，资源约束日益增长的加剧，原有的粗放型经济增长模式受到严峻挑战，转变经济发展方式刻不容缓。“决定性作用”可以理解为“主”和“次”的关系，市场发挥资源配置的“决定性作用”，即凡是市场能形成价格的，政府不再干预；凡是市场能做好的，政府不能进行干预；政府只能对少数重要领域和关键行业资源进行适当配置，且要以不损害市场公平竞争和抵制市场活力为前提。应该说，党的十八届三中全会对政府与市场关系的定位，表明对政府与市场关系的认识到位了。

　　处理好政府与市场关系的关键是加快政府职能转变

　　回顾中国的经济体制改革进程，实际是一种放开和开放结合，给市场不断松绑的改革。在全面深化改革中，政府具有双重身份和作用，一方面，政府是改革政策的执行者，承担着制订市场规则、对市场进行严格监管、提供资金公共服务等职责；另一方面，政府又是被改革的对象，自身职能要进行全新转变。处理政府与市场关系的基本准则是，“市场法无禁止即可为，政府法无授权不可为”，政府应改变缺位、错位、越位的错误做法，补市场失灵之位。

　　一是中央政府要健全宏观调控体系。当前，我国经济进入增长速度转换期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的阶段，中央政府坚持不短期刺激，注重长期均衡发展的思路，从需求管理为主的政策转向需求管理与供给管理结合，以供给为主的政策趋向，通过产能消化和结构调整，实行区间管理，底线思维，坚持稳中求进，稳中求优。2013年，先后下放和取消行政审批权416项，2014年计划下放和取消行政审批权限200项，既促进了现代市场体系的完善，也是给市场和地方政府放权。当前，政府要把现代市场体系的建设重点放在土地制度改革、金融体制改革和深化科技体制改革上，激活土地、资本、技术三大要素的活力。

　　二是地方政府要全面正确履行职能。首先，要在全国统一的市场准入规则下，对区域性市场进行统一严格监管，打破地方保护主义和市场隐性壁垒，促进全国统一开放、竞争有序市场的形成，维护各类经济市场主体公平公开公正竞争的市场环境。其次，要实现从经济发展政府向公共服务型政府的转变，把经济发展的任务主要交给市场，做好地方性基础设施建房、教育、就业等公共产品的供给和维护。再次，地方政府要做好社会治理，用制度管理社会各项事务是建设现代治理型政府的根本要求，在全国性法规的指导下，完善和规范地方性社会管理法规，通过事前、事中、事后等程序和环节的管控，打击犯罪，维护社会稳定秩序。最后，地方政府要保护环境。党的十八届三中全会已将能源消耗、安全生产、环境影响等纳入地方官员政绩多元化考核体系，促使官员切实落实生态保护措施和人民健康。

　　三是优化政府组织机构，调动中央和地方两个积极性。提高行政运行效率是优化政府组织机构的根本动因。1978年，国务院下属机构100个，经过5次机构改革后，现存的机构是28个。为了进一步解决职能交叉、多头管理的问题，已确定将食品药品、质监与工商管理合并、能源部与电监委合并成为国家能源局，出版与广电整合等等，通过大部制改革，精简机构和人员，降低行政成本，大幅度提高政府运行效率。另一方面，为改变五级政府管理中信息不对称和委托代理链条太长造成政策执行效果较差的现状，探索省直管县的模式，为未来实现中央直管省、省直管县的行政管理体制奠定基础。调动中央和地方两个积极性，要深化财税体制改革，将基本养老保障、食品药品监管等事权适当上移中央，地方政府与中央形成财权与事权相匹配，财税格局稳定、透明、可持续的现代财政制度。（作者系陕西省委党校教授）

编辑：尹盼秋