多管齐下建 设生态长江

　　盛三化 李佐军

　　党的十八大报告将生态文明建设作为“五位一体”建设的重要内容之一；党的十八届三中全会也提出，紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，这都为建设“生态长江”指明了方向。目前，长江经济带已上升为国家战略，其发展规划已进入实质推进阶段，建设生态长江将成为核心内容之一。

　　长江经济带处于长江流域核心位置，是中国人口最多、面积最大的经济区域，长江经济带建设首先必须考虑如何保证长江流域水源的安全洁净和生态环境的维护改善。提升长江流域水质、改善长江流域生态环境是发展长江经济带必须解决的重大问题。建设生态长江的目的是要实现“山清，水秀，人和”，为此需要采取多方面的措施，如建设生态文明制度、推广生态技术、发展生态产业、建设生态资源环境、优化生态空间布局、树立生态文明理念等。建设生态长江最为关键的举措是加强污染防治特别是污染预防和加快生态文明制度建设。

　　一是加强污染预防。污染预防是建设“生态长江”的关键。污染防治包括两重含义：一是污染预防，即提前采取行动，从源头解决问题；二是污染治理，即事后采取行动，解决已有问题。从国内外的经验教训来看，无论是从投入成本，还是从最终效果，抑或是从企业意愿来看，预防都优于治理。例如美国、欧洲等发达国家和地区在上世纪90年代就开始全面推行污染预防战略，并取得了很好的效果。

　　一般来看，污染预防有四条基本路径：一是制度创新；二是结构调整；三是技术进步；四是规模控制。其中，制度创新是污染预防的主要路径。制度创新包括文化创新、法治创新、组织创新、管理创新等。污染预防的首要任务是要尽快建立起有利于预防的制度体系，通过制度形成预防引导。结构调整包括能源结构调整、产业结构调整、区域结构调整。从污染预防角度看，技术进步的重点是通过明确技术标准，从源头上阻止不利于生态长江建设的技术进入生产生活领域。规模控制是指控制资源能源消耗总量、控制二氧化碳排放总量、控制经济产出规模等。从污染预防角度看，规模控制要在污染出现之前采取规模控制行动。

　　从长江经济带的情况来看，目前值得高度重视的污染预防手段是推广污染预防技术。对企业来说，各种污染预防技术的推广应用，能够在减少污染物产生量的同时，或者减少投入，或者降低生产成本，或者增加产出，或者增加产品附加值，或者减少污染物产生量，或者提高企业声誉，总之能给企业带来巨大的综合收益，容易被企业所接受和采用。同时，当前部分企业的污染预防技术进步也为今后污染预防技术推广应用提供了可能。因此，生态长江建设过程中，要将推进污染预防技术进步作为重点工作之一。

　　二是加快生态文明制度建设。党的十八届三中全会决定提出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。因此，建设生态长江，必须用制度引导长江经济带的生态文明建设。

　　按照市场经济的一般规律，环保领域存在外部性，有私人投资与私人回报可能不对称的情况。污染防治具有正的外部效应，在企业污染防治投资得不到足够的经济回报或补偿时，市场供给就会小于市场需求，即污染防治不能满足社会需要。国内外的环保实践也表明，依靠企业的自发污染防治投资行为，由于其投资与回报不对称，导致污染防治积极性不高，进展缓慢。因此，在污染防治领域，政府的作用不可或缺。但需要强调的是，外部性和“市场失灵”并不能成为政府替代市场的理由，市场在环境污染防治领域还是要发挥决定性作用，在此前提下政府还要发挥应有的作用。政府发挥作用不是去替代市场，而是弥补市场的不足。同样，现阶段解决长江经济带的污染防治和生态建设问题，一方面，要充分发挥企业和市场的决定性作用，另一方面，要更好地发挥政府的作用，政府的作用主要体现在环保规制的制定与实施方面，而不是过多的直接行政干预。

　　在建设生态长江的过程中，具体要做好以下几方面工作：

　　第一，建立和完善生态文化制度。创新生态文化制度的核心是培育各个主体的生态文明意识和理念。在长江经济带建设中，要大力宣传与倡导长江生态文明，弘扬先贤“天人合一”的思想，树立“保护环境，珍惜长江”、“环境保护，预防为重”的理念，强化集约节约意识、污染预防意识、环境保护意识，形成良好的行为习惯。特别是要培育沿江企业和居民的环境责任意识与污染预防意识，支持沿江企业和居民宣传与推广长江污染预防文化，逐渐改变各级官员“重治理，轻预防”的思想观念。

　　第二，建立和完善生态法律制度。可考虑出台激励长江流域污染防治的财税政策、金融政策、人才政策与知识产权政策等；在长江经济带积极探索建立资源有偿使用制度、生态修复制度、生态补偿制度、生态红线制度、污染排放总量控制制度、区域跨界污染联防联控机制等。

　　第三，建立和完善生态组织制度。明确政府与市场在环境保护领域的职能分工，充分发挥市场的决定性作用；积极探索建立与大力发展碳排放权交易、污染排放权交易、节能量交易等环保市场；设立长江经济带污染防治协调机构，发挥政府对市场的有效补充作用，加强经济带内政府依法促进、服务、监督环保市场的制度建设。

　　第四，建立和完善生态管理制度。加快建立长江经济带环境负面清单管理制度、污染防治规划与评价制度、生态保护规划制度等。

　　（作者单位分别系华中科技大学、国务院发展研究中心）