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行政纠纷解决机制的运行现状及完善对策

//m.auribault.com 2014-01-28 来源：吉林日报

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　　党的十八届三中全会提出“创新社会治理体制”的新任务。而创新社会治理的基本着眼点是“维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素”，目的是“确保人民安居乐业、社会安定有序”。这意味着政府将在治理方式上实现由社会管理创新向社会治理创新的革命性转换。这必然要求各级政府在社会治理层面要避免以往“管而不理”的弊端，从根本上突破政府一元主导的社会格局，减少及消解政府与民众之间的冲突和对抗。目前行政纠纷作为政府与民众矛盾的集中体现而大量涌现，其解决机制不畅通已经成为影响和制约社会治理创新的瓶颈。

　　从现实层面来看，行政纠纷的化解路径包括行政复议、行政诉讼和信访三个基本层面。在立法者及法学家的视野中，是一幅“大复议、中诉讼、小信访”的理想救济选择图景。即行政复议因为其专业、便捷、免费而成为行政纠纷解决的主渠道，多数行政纠纷通过行政复议得以消解。行政诉讼以其公平性成为行政纠纷解决的重要防线，通过行政复议仍然不能解决的行政纠纷通过行政诉讼得以消解。通过行政复议和行政诉讼仍然无法解决或不属于行政复议和行政诉讼受案范围的纠纷通过信访等申诉渠道得以消解。可是，在制度的实践操作层面，与立法者及法学家的期望完全相悖，呈现出一幅“大信访、中诉讼、小复议”的现实救济选择图景。行政复议与行政诉讼作为行政纠纷解决正式渠道的亲和力远远不如信访等非正式渠道。

　　首先表现在受案及结案数量上。据统计，近年来，全国每年通过行政复议化解的行政争议约8万件左右，其中2010年达到93055件。近五年（2008－2012年）全国法院共审结一审行政案件62.4万件，每年平均审结12.48万件。在民商事、刑事、行政各类一审案件中，行政案件只占1.7％。而2012年1-9月份，全国法院审理的一审行政案件，受案量和收案量均呈现了同比下降趋势。对此，中国政法大学张树义教授指出：“当一个国家向公民敞开了行政诉讼的大门，却很少有人问津，这不能不令人深省。”而全国信访工作每年排查出各类矛盾纠纷300余万件，2011年，全国县级以上领导干部接待群众来访达337.2万人次。很多信访案件属于行政纠纷，本应通过行政复议或行政诉讼途径解决。群众信访量巨大使信访机构不堪重负，集体信访、越级上访、进京上访严重危及社会稳定和社会和谐。

　　其次表现在行政复议和行政诉讼居高不下的维持率。据统计，从1991年到1997年，复议案件大约有22万起，复议决定维持的占50%，撤销的占20%，改变的占10%。自1989年至2011年，在行政诉讼判决的比例上，对具体行政行为的维持判决明显高于撤销判决，在许多情况下高出的比例占到大约50％。张树义教授指出：“虽然不能说原告提起诉讼就一定有理，但考虑到行政大面积违法的存在，公民提起行政诉讼的种种艰难，其诉讼请求没有得到法院的满足与支持时，就更加深了我们对行政诉讼的失望。”由此可以看出，行政复议及行政诉讼在实践操作层面因为缺失中立性和公正性，并没有实现行政纠纷的实质性消解。

　　最后，表现在行政纠纷解决机制的设计上。诸如，过于屈从法律的“形式化”规定，采用类似按图索骥的方式将“机械”的法律应用于活生生的事件，或牵强附会，或索骥不成，使得受到行政行为侵害的民众的权益得不到实质性恢复；在行政诉讼中，将形式合理性（即合法性）作为具体行政行为的审查原则，对于行政处罚以外的具体行政行为的实质合理性法院无权过问等等。

　　以上分析表明，当前我国面临着行政纠纷多发及解决机制不畅的严峻态势。作为正式救济途径的行政复议和行政诉讼给予民众的维权空间十分有限，大量的行政纠纷涌向作为非正式救济途径的信访。三者不仅在救济方式上的联动与对接上难以达成默契，在行政纠纷的实质消解层面更是显得力不从心。

　　对于国家和各级政府而言，在社会治理创新的背景下如何有效预防行政纠纷以及使已经发生的行政纠纷得到实质意义上的消解，进而建立起畅通的行政纠纷多元解决机制就成为实现民生幸福、社会稳定和社会和谐的重要标尺之一。对此，笔者尝试提出以下四个方面的基本对策：第一，我国应当以便捷、公正、有效、协调为标准，以行政复议为中心，构建包括行政调解、行政复议、行政裁判、行政诉讼、行政申诉在内的行政纠纷多元解决机制；第二，将公众参与、平等沟通、协商调解作为行政纠纷多元解决机制构建的普遍原则和基础原则，同时以公平正义和合法合理为基准予以适度限制；第三，改造信访制度，确立行政申诉制度。将信访制度改造为行政申诉制度，用于解决已经超过行政复议申请时效、行政诉讼起诉期限和无法通过其他纠纷解决制度解决的纠纷；建立调处化解矛盾纠纷综合平台，使信访机关成为行政纠纷的咨询机关、分流机关和监督机关；第四，我国行政复议制度必须借鉴域外经验，在关键制度上实现精密化变革，以增强其中立性和公正性。通过制度吸引破解信访难题，实现行政复议与信访、行政诉讼的联动与对接，实现信访案件向行政复议及行政诉讼的回流，使行政复议成为行政纠纷解决的主渠道。

编辑：尹盼秋