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强化劳动关系的法治建设和民主问责

冀福

//m.auribault.com 2015-04-21 来源：中工网—《工人日报》

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　　中国特色和谐劳动关系的治理体系可以分成两个维度，一是坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解劳资矛盾。二是健全劳动关系领域的民主制度建设，并丰富民主形式。构建对维护群众利益具有重大作用的利益表达机制、协商沟通机制，推进社会协商和开展形式多样的基层民主协商。

　　加强劳动关系矛盾的源头治理

　　中国特色和谐劳动关系的治理体系可以分成两个维度，其一是坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解劳资矛盾。侧重完善协调劳动关系的法律、体制、制度、机制和治理能力建设，加强劳动关系矛盾的源头治理，以实现矛盾治理从治标到治本、从事后救济到事先防范的转变。

　　自新世纪以来，我国积极推动劳动立法，尤以2007年至今，频繁出台劳动保障法规政策，初步构建起市场经济条件下劳动关系协调的法律和政策体系。

　　——在个别劳动关系方面，2007年颁布的《劳动合同法》与国务院2008年出台的《劳动合同法实施条例》，共同确立了劳动者与用人单位通过劳动合同建立劳动关系，以实现双方权利义务的法律规制。2013年《劳动合同法》修正案及2014年《劳务派遣暂行规定》先后实施，强化对劳务派遣的规制。2014年，国务院颁行实施《事业单位人事管理条例》，标志着事业单位向市场化改革迈出新的一步。

　　——在集体劳动关系领域，主要是加强基层企业民主和法治建设。在原有《工会法》、《劳动法》和《劳动合同法》的基础上，2012年党和国家六部门又颁行《企业民主管理规定》，通过建立完善集体协商和集体合同制度、职工民主管理制度及劳资协商会等制度，在企事业单位建立多层次、多形式的工会和职工参与协调劳动关系的制度。此外，在这一领域，地方省市出台了一批工资集体协商及职工权益保障的条例。

　　——在宏观劳动关系协调层面，主要以健全组织和完善职能为重点加强三方机制建设。从2001年国家三方建制到2012年末，全国共建立各级劳动关系三方协调机制（包括地方和产业）2.4万个。

　　——在劳动标准体系建设方面，以2007年《就业促进法》、《劳动合同法》，2010年《社会保险法》及《工伤保险条例》修正案，2011年《刑法》修正案（八）和《职业病防治法》修正案，2012年《女职工劳动保护特别规定》以及2013年《关于深化收入分配制度改革的若干意见》等法规政策的连续出台，初步形成围绕着雇佣、工资、工时、休息休假、禁止童工、女职工和未成年工保护、劳动定额、劳动安全卫生等劳动标准体系。各地政府定期上调最低工资标准，仅以经济增速下滑的2014年为例，各地最低工资仍保持14.1%的平均增速。

　　——在劳动保障执法监察方面，继2004年颁布《劳动保障监察条例》后，2011年发布的“十二五”规划纲要提出要加大劳动保障监察执法力度，切实维护劳动者权益。2012年党的十八大报告又首次载入“加强劳动保障监察”的提法，要求加大执法力度和工作机制建设。2013年十八届三中全会通过的全面深化改革决定进一步要求加强安全生产、劳动保障等重点领域基层执法力量。

　　——针对劳动争议频繁激增的现状和这项制度过往的缺陷，2007年颁行《劳动争议调解仲裁法》，该法创新和完善了劳动争议处理机制。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》将加强劳动人事争议调解仲裁服务体系建设列为重点任务之一。2011年人社部颁行《企业劳动争议协商调解规定》，将制度建设的重心转向劳动争议调解。当前的工作重点是加强调解仲裁的效能建设。此外，最高法院分别在2001年、2006年、2010年和2013年出台了四个审理劳动争议案件的司法解释，2014年还就审理工伤保险行政案件作出规定，厘清和细化了法律规定。

　　在推进劳动立法的过程中，立法机构采取科学立法、民主立法的方法，广泛向社会、专家征集意见，公众参与度明显提高。如劳动合同法草案收到群众意见近20万条，全国人大常委会将意见进行整理吸纳后，通过媒体向社会作出反馈。全国人大常委会还分别于2008年和2011年两度对劳动合同法实施情况进行检查，发挥了执法监督作用。

　　但是，制度构建仍存在明显缺陷：劳动合同制度仍未建立全口径统计指标，在建筑、餐饮及小微企业签约率偏低；集体协商和集体合同制度本应是市场经济条件下协调劳动关系的主要制度，但由于工会力量孱弱和被束缚，其运转形式化倾向严重，作用有限；现阶段国家协调劳动关系三方机制尚不是利益协调机制，参与各方并不能完全代表背后的利益群体，且机构、人员和职责均缺乏立法保障；在争议处理方面，集体劳动争议处理制度存在制度设计上的缺陷，亟须制度创新。

　　因此，我国“十三五”规划时期劳动关系的立法重点应放在集体劳动关系协调和劳动基准立法两个方面。集体劳动关系协调涉及《集体合同法》及《集体劳动争议处理条例》等法律法规，建议以我国地方立法资源为基础，借鉴国外有关诚信协商的立法经验和技术，启动《集体合同法》的立法进程。在劳动标准方面，我国尚欠缺一部保障劳动者基本劳动条件的《劳动基准法》，对劳动者用工、工资、工时、休息休假、劳动安全卫生与职业灾害补偿、劳动定额、工作规程、退休、女工和童工等内容及监督检查机构、人员作出规范。

　　在劳动关系治理体制的选择上，市场经济国家一般分为劳资自治和国家统合两类。在我国，正在形成的劳动关系治理模式被概括为“党委领导、政府负责、社会协同、企业和职工参与的工作格局”，也可简称为党政主导与劳资参与相结合的治理体制。与市场经济国家所不同的是，它不仅是政劳资三方协调劳动关系的制度体系，更是国家政治和社会治理体系的重要组成部分。

　　推进劳动关系主体的民主问责

　　治理体系的第二个维度是健全劳动关系领域的民主制度建设，并丰富民主形式。这个提法源于中共十八大要求加强社会主义民主法治建设的主张，十八届三中、四中全会通过的两个决定都要求构建对维护群众利益具有重大作用的利益表达机制、协商沟通机制，推进社会协商和开展形式多样的基层民主协商。2015年初，中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，进一步要求推进企事业单位的民主协商，健全企事业单位民主管理制度、集体协商制度和劳动关系三方协商机制。此次在中央《意见》中，以“加强企业民主管理制度建设”为题将其系统概括。

　　除上述制度外，推进劳动关系主体，其中主要是工会组织的民主问责建设，是近期制度建设的焦点所在。长期以来，针对基层工会广受诟病的不作为问题，学界多建议工会应从职工队伍中寻找自己的“资源”和“手段”，扩大实施基层工会直选制度，以工会的民主化建设规范和约束工会主席的行为，从而体现会员意志在工会中的主导作用。

　　2012年初，深圳市总工会率先试水，在163家到期换届企业试行工会直选，“把权力交给工人，让工人自己说了算。”在直选程序上，强化源头和过程民主，会员代表和工会委员均民主产生。候选人的产生采取自荐、互荐、组织推荐以及企业推荐等多种方式，由会员代表选举确定。工会主席及副主席候选人先由工会委员投票选举产生，再通过会员代表大会进行差额选举，最终产生工会主席。根据学者观察，由于实行直选，增强了企业工会在集体协商中的合法性、独立性和代表性，也才有了实质上的协商谈判过程，而大幅度的工资增长也使工会与会员的关系更为密切。

　　2014年夏，全总发布《关于新形势下加强基层工会建设的意见》，其最大的亮点是要求全会“推进基层工会主席民主直选产生”。要求在同级党组织和上级工会的领导下，充分发扬民主，依法依规推进基层工会民主选举。按照积极稳妥、确保质量的要求，扎实推进基层工会主席（副主席）由会员大会或者会员代表大会直接选举产生。此举对加强工会组织存在的必要性、合法性，加强职工会员与工会的联系，可谓意义深远。

编辑：周文

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