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在“上下互动”中“寻找突破口”

——杜润生对“制度变革合法化”的推进

周其仁

//m.auribault.com 2015-10-19 来源：北京日报

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　　杜润生作为中国农村改革重大决策参与者和亲历者，其生前多次向中央主张农村实行家庭承包责任制，从而改变了一代中国农村的发展命运。未来的历史学家要理解曾经事关数亿中国农民命运的伟大变革，一定也不会绕过杜老。他是那个时代的一个代表性符号，更是遵循实事求是路线研究农村问题的光荣传统和团队的灵魂。

　　参与了农村体制变革重大决策

　　中国农村从上世纪50年代末到80年代中，差不多经历了产权制度最夸张的两极性变化。其间，“所有权和基本核算单位”在几十万人口的县和十几户、几十户人家的“小队”之间升级降级；自留地（牧区是“自留畜”）从无到有，从多到少或从少到多；包工包产的责任制从到队、到组、到户，从短期的权宜之计到长期的最终获得法律表达的正规合约，一切应有尽有，仿佛是一间人类产权制度及其变革的历史博物馆。

　　重大的制度变革涉及信息成本。这是我们所知的迄今为止关于制度变迁理论的共同内容。按照马克思的理论，生产关系的变化因生产力的变化而起，又波及生产方式乃至社会上层建筑的变革。显然，生产力变化的信息、经济基础变化的信息，总要传递到生产关系和上层建筑，（制度）变革才有可能。

　　没有十一届三中全会确立的实事求是路线，靠“凡是”决定政策，那就什么也不要谈了。问题是，决策层有了实事求是的态度，还要有足够的信息通道和“加工”能力，才能及时掌握全国改革开放的实际情况，恰当地分离传统思维惯性和既得利益的纠葛，来完成高质量的“求是”。具体到包产到户的合法化进程，中央决策层对底层和地方一级创新的容忍、接受和消化能力，以及提升为全国范围可长期执行制度的规范化能力，对制度变迁的顺利推进具有决定意义。

　　杜老生前参与和亲历了农村体制变革。鉴于中国决策过程挥之不去的神秘性，杜老作为重要的当事人和参与者，其自述具有特别的历史价值。从本文关心的问题出发，我认识到，决策信息通道对于制度变迁很关键。决策层从哪里得到实际情况的报告，这些报告的真实性如何，判断是不是客观，分析是不是合理且易被接受，有没有考虑到实际限制条件而准备的对策和建议——正是这些细节影响到制度变迁的方向和进程。

　　建言得到国务院领导和邓小平的支持

　　比搬山还难的是关键词的改变。在1978年的“不许”和1980年的“可以……可以……也可以”之间，发生过一个重要事件，就是1980年4月召开的长期规划会议。杜老曾回忆，讨论到粮食问题，“我说：贫困地区要调那么多粮食救济，交通又不便利，靠农民长途背运，路上就吃了一多半，国家耗费很大，农民所得不多。建议在贫困地区搞包产到户，让农民自己包生产、包肚子，两头有利”。这个建言得到国务院领导和邓小平的支持，“姚依林就把这个信息传达给与会者。当时不让登报，也不上文件，知道的人不多。但对打开甘肃、云南、贵州等地的局面，起到了积极作用”。

　　其实早在1979年，杜老刚回农口工作不久，就向胡耀邦建议，“可不可以由中央说话，把1979年9月28日后提的‘不要包产到户’，改成‘准许包产到户’”。当时，“耀邦说：决议才通过，中央不好立即出面修改”，使杜老理解“在耀邦所处的位置上，时机不到，处理像包产到户这种带有政治敏感的大问题，还受着某种约束”。是年4月的国家农委会议，虽然对“深山、偏僻地区的孤门独户”网开一面，开了允许包产到户的第一道口子，但会议过程却表明，即使主管部门内也有相当多官员不赞成全面承认包产到户。

　　所以，还要“寻找突破口”。历来难办的不是教育农民，而“在于说服党内领导干部。再跨进一步，只有破除多数同志原有的思维定式，才会引起决定意义的变化”。

　　1980年长期规划会议就是一个突破口。简要的背景是这样的，当时中央提出翻两番的战略构想，要做长期规划来落实。最严重的制约是农业和粮食。当时全国每年产粮3000多亿公斤，国家平均征购到手350亿公斤。多拿一点，吃不饱饭的农民人数就要增加；少拿一点，工业和城市就面临无米之炊。按当时的情况，高层不可能相信包产到户就可大幅度提高粮食生产能力。于是，杜老抓住一点来突破：在国家掌握的有限粮源里，每年有一大块要用于农村返销。如果开放落后贫困地区包产到户，省出来的几十亿公斤粮食在当时就是实现翻两番目标的可计算战略力量。

　　是的，制度变革特别是其合法化进程，常常是在特定约束条件下解决紧迫问题的“副产品”。农民有农民的约束，地方有地方的约束，中央有中央的约束。杜老所说的“上下互动”，就是各个决策主体在各自不同的约束下，得到信息的沟通，找到利益的交集，产生行为的共振。诺斯曾追问为什么制度变迁常常难以成功，从包产到户的经验看，一个社会上下互动的机遇不多，又稍纵即逝，抓不住的话，大历史多拐几道弯，时间上延后多少年，实在不算什么。

　　杜老对制度变革合法化的重大推进，有很多处细节回忆。限于篇幅，我们不能一一援引。正是这些实录和杜老的思考，增加了我们对制度变革的理解。世界上应该没有直线推进的制度变迁，而同一组社会经济条件推动的制度变革，也可能有截然不同的结局。其中，较低的信息成本有助于底层的创新获得合法承认。如果信息梗阻，利益发生重大改变而又不能打通上下经脉，改革就不能成功。（作者为北京大学中国经济研究中心教授。本文主体部分节自《信息成本与制度变革——读〈杜润生自述：中国农村体制变革重大决策纪实〉》）

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编辑：周文

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