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让规制行政成为安全生产实效性的保障

杨建顺

//m.auribault.com 2015-08-26 来源：检察日报

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　　天津港重特大爆炸事故刚过去10天，近日又传来淄博爆炸事故的报道。后者所造成的直接损害后果可以说并不很严重，但是，由于其发生在天津港重特大爆炸事故之后，且是在山东省“督察组前脚刚走，爆炸就发生了”，故而受到社会强烈关注。对照这两起爆炸事故，我们应当深刻反思，扎实构建确保安全生产监管和安全生产之实效性的规制行政。

　　首先，扭曲的发展观或者政绩观为“环评、安评审批等难题”提供方便，大开“绿灯”，削减甚至解除了安全生产事前规制的效用，埋下了安全生产事故隐患。瑞海公司在被指出“距离居民楼太近，不符合规定，安评做不下来”的情况下，“换了家安评公司，结果就弄下来了”，发改委、规划局和国土资源管理局、进行环评的专业机构及从事环评的专家也为其开“绿灯”；润兴公司则是“未批先建”，虽然之前已经有“补办环保手续，由市环保局进行了行政处罚”的报道，但是，各相关部门仍然以有关领导强调“要积极为企业解决土地、资金、立项、环评、安评审批等难题”为由为其大开“绿灯”。

　　为招商引资而“全力支持重点项目建设进度，努力推进新上项目建设”，这本来体现了服务型政府应有的使命感和责任心，但是，“特事特办”绝不应当对能评、环评、安评等“难题”忽略不计，完全放弃事前规制；简政放权、政府“瘦身”意味着使政府职能合理定位，做到不缺位、不越位、不扰民，而绝不允许放松甚至放弃政府对企业安全生产等实施全过程规制。

　　其次，流于形式的安全监管，导致事中规制和事后规制严重乏力，最终酿成安全生产事故惨祸。为切实发挥安全生产督导检查应有的作用，应当切实做好多样化的制度机制建构，做到正式的和非正式的相结合，公开的和非公开的相结合，定期的和非定期的相结合，强制的和任意的相结合，尤其是要突出强调随机抽查的重要作用。二战中，美国空军要求降落伞质量的合格率为100%，而厂家主张99.9%已是上限；军方采取每次从降落伞中随机抽出1个让厂家负责人试跳的验货方案。于是，不合格率变为零。这个事例很能说明随机抽查对安全生产所具有的规制实效性，宜通过立法予以确认并广泛适用。

　　在天津港重特大爆炸事故之后，全国各地对安全生产隐患进行排查，淄博市业已启动全市范围内危化企业隐患排查，山东省督察组深入淄博市进行安全生产督导检查，并作出“淄博市把安全生产工作放在重中之重位置，高标准严要求，规章制度细化，措施扎实有力，安全工作有效平稳”的评价结论，刚刚离开后的翌日，就发生了淄博爆炸事故。这种结果至少说明前述评价结论是错误的，督察组所采取的督导检查对于安全生产规制缺乏实效性。

　　其实，流于形式的安全监管在一年前的昆山“8·2”特大爆炸事故中已暴露无遗。不是政府没有派人进行检查，而是“通知来了一箩筐，层层检查也是家常便饭，但来人了做做样子，过后还是老样子，没见企业真正有什么行动。”这就是问题的症结所在。

　　省督察组为什么没有发现问题？除了其自身不想去发现问题的特殊情形外，在督察组到来之前，可能已经被“做做样子”了。于是，督导检查变成为被安排参观甚至是经验展示现场会，督察组的评价结论也只能是“安全工作有效平稳”了，而存在安全生产隐患的部分并没有被安排看到，抑或被极力掩盖。

　　安全生产的第一责任者是企业。但是，对企业安全生产的监管绝不应当处于“真空”状态！从昆山“8·2”特大爆炸事故，到天津港重特大爆炸事故，再到淄博爆炸事故，呈现出一个共同特色——事前规制形同虚设，事中规制流于形式，事后规制不见踪影，问题累积、滋生发酵，直至爆炸，带来血的教训。扎实推进安全生产全过程监管，是时候了。（作者系中国人民大学法学院教授、比较行政法研究所所长）

编辑：周文