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亟待改革的“一企一策”地区经济发展政策

尚会永杨志海 //m.auribault.com 2014-08-13 来源：光明日报

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　　缘起

　　“一企一策”是指地方政府为实现一定的经济和社会发展目标，采用个体谈判的方式，对一个个企业采用差异化的特定政策。从地域上看，执行“一企一策”的范围不仅是中西部地区，东部沿海及主要经济圈也都有类似政策；从政策支持方式上看，“一企一策”政策主要体现在用地、税收减免、地方财政补贴等方面；从时间上看，该政策以前多用于企业改制、地方政府招商，目前正向企业创新、市场开拓、落后产能淘汰、用工等相关政策蔓延。我国要建立社会主义市场经济体制，要让市场在资源配置中发挥决定性作用，如果对“一企一策”的蔓延趋势不加以警惕，以简政放权释放市场活力的改革目标就难以落实。

　　“一企一策”强化了政府在资源配置中的主导作用

　　总体上看，经济中存在两种资源配置方式，即政府与市场。政府配置资源的过程正如修建房子，需要事先规划房子的结构、确定所使用的各种材料，然后通过施工建立稳定的结构。但经济和社会是变动不居的，既有结构需要根据发展情况不断地改建、扩建，甚至拆除某些部分。政府配置资源具有决策迅速、集中力量快速达成目标的优势，但难以解决信息问题、激励问题及高成本的代理问题，容易造成资源使用上的低效率。在政府主导资源配置的环境中，编好故事、搞好政企关系成为企业获取资源的有效手段，但由此所产生的社会交易成本几乎大到无法想象。相对于政府配置资源，市场经济是通过价格机制实现资源配置，能够实现个体随机发展和总体有序进步的有机统一，从而以较小的代价实现各部门按比例、协调发展。

　　具体到我国，一方面，我国是由计划经济向市场经济转轨的国家，政府配置资源和既有的思维框架、管理体制容易衔接，具有较为深厚的认识论基础和制度惯性。但另一方面，我国自1992年党的十四大就确立了社会主义市场经济体制的改革目标，十八届三中全会重申要让市场在资源配置中起决定性作用。既然目前“一企一策”的经济发展政策强化了政府在资源配置中的作用，任其蔓延必将弱化市场的地位和作用。

　　“一企一策”抑制了市场的功能和作用

　　市场通过价格机制实现对资源的配置，企业按照效率高低获得不同的资源使用权力，从而保证了企业“新陈代谢”和整个经济肌体的健康成长。正是市场赋予了高效率创造财富的企业更多地使用资源的权力，劳动者的收入才会不断增加，发展才有了实质性的内容。马克思曾一针见血地指出，劳动力成为商品的条件之一是劳动者具有追求劳动力价值最大化的自由；同样，其他要素所有者也能够根据市场信号选择要素的最终用途。在市场经济中，结果差异是市场机制发挥作用的必然结果，然而企业在使用资源的条件、权力与适用的法律方面的平等却是市场经济的起点和基本规则。

　　但地方政府“一企一策”的政策削弱了一定范围内市场可支配的资源数量，从而产生了一系列不良后果：阻碍了各种要素向优秀的企业集中，延缓了产业进化的速度；导致了以邻为壑的地方保护主义，缩小了市场经济作用的广度和深度；增加了社会的交易成本，降低了社会潜在的发展速度；加剧了企业对政府的依赖，降低了企业通过创新谋求发展的努力。

　　“一企一策”扩大了大型企业和中小企业的不平等地位

　　我国的中小企业承担了吸纳就业、推动创新、扩大出口等重要社会功能，而且随着整个社会交易成本的不断降低，中小企业参与社会分工的门槛也不断降低，越来越多的中小企业融入到世界产业链条之中，有些中小企业在产业链中已占据了优势甚至支配地位。优先发展中小企业已经成为共识，其中最重要的抓手并不是给予其各种支持性政策，而是通过完善环境降低整个社会的交易成本，使中小企业更好地参与社会分工和社会竞争。但当地方政府执行“一企一策”政策时，因为大企业具有较强的谈判能力，能够满足地方政府快速做大GDP的目标，因而会获得更加优惠的政策，其结果必然是加剧了中小企业和大企业之间的不平等竞争，使中小企业更难获得所需要的资源。目前，我国产业结构调整缓慢，很大程度上也是与“重大轻小”的政策抑制了优秀的中小企业快速崛起有关。

　　总之，在经济总量较低的情况下，“一企一策”具有快速发展地方经济的优势，这一政策也成为地方政府发展经济的利器，但其负面作用也日渐凸显：一是强化了政府在资源配置中的主导作用，增大了整个社会的交易成本，降低了企业通过创新开拓市场的努力；二是抑制了市场经济中价格机制的作用，阻碍了要素的流动和聚集，致使产业升级缓慢、企业竞争力减弱；三是扩大了中小企业和大企业之间的差距，造成中小企业参与社会分工程度差，难以走专、精、特、新路径；四是“一企一策”需要以强大的资源调动能力为基础，与之相对应的必然是企业和居民税负沉重，内需增长乏力。当前我国正处于改革的攻坚期，我们要完善市场机制，使市场在资源配置中发挥决定性作用，发挥市场在创造财富方面的活力，客观上需要政府以壮士断腕的决心简政放权，其中就包括对“一企一策”的发展模式加以改革。

　　（作者单位：清华大学社科学院、北京交通大学经济管理学院）

编辑：尹盼秋