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确保公共管理权力放得下接得稳

丁元竹

//m.auribault.com 2015-10-13 来源：辽宁日报

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　　前不久，国务院常务会议通过了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，这是中国经济进入深度调整时期，旨在用制度创新激发民间投资活力的一项重大举措。对于政府进一步简政放权，推动特许经营或者PPP（政府和社会资本合作模式）项目具有重要意义。

　　当前积极推进简政放权，第一，要把本属于市场、社会和地方政府的权力交给市场、社会和地方政府，充分发挥它们的积极性和创造性，最大限度发挥各类主体的效能，减轻中央或上级政府的负担，突破其决策瓶颈。第二，市场、社会、地方政府要有能力把政府（包括上级政府）转移过来的权力接过来、使用好，激发市场活力，激发社会活力，调动地方政府的积极性。第三，中央和上级政府的监管要跟上，要能够对放下去的权力的绩效准确评价，对出现的问题及时反馈，使市场、社会和地方政府能够在秩序与活力的框架内积极改革、加快发展和扩大开放。

　　这三点也说明，简政放权是一个非常复杂的过程，需要精心思考、全面设计、细心实施。

　　简政放权要求地方政府进一步转变观念

　　从特许经营或PPP项目的投资建设进度来看，真正实现社会资本投资落地的项目比例比较低，主要原因有：一是社会资本进入公共领域是一个复杂的过程，需要理论和技术上的一系列准备。公共服务领域引入市场机制的关键问题是交易成本。有学者认为，“交易成本包括与承包方面有关的生存能力和信誉风险、服务中断的可能性以及潜在的相关费用，对不履约进行处罚的可能性和有效性以及改变供应商的有效性”。这也是20世纪后期以来，公共管理变革的核心问题之一。在这方面，还需要地方政府、企业和社会有足够的理论储备和技术设计。二是公共服务分类及其对应的融资模式还需要深入研究和具体设计。当前，一些地方政府机构缺乏契约意识，还是把属地企业和社会组织当作自己的所属机构，直接派发任务，以行政方式管理公共服务供给。实行特许经营，要确实保证企业和社会组织的独立法人地位，真正确立政府与企业、社会组织的合作伙伴关系。

　　权力下放过程中要注意规避风险

　　应该承认，社会资本参与特许经营或者PPP项目可能面临风险，应注意规避。

　　一是有的地方政府和官员缺乏契约精神，造成诚信缺失。政府和私人部门、社会组织的伙伴关系依赖于参与者的参与和积极合作，要破除一个错误的认识：这种合作仅仅是一个零和游戏，一方的参与意味着另一方的削弱。实际上，这种合作关系需要强有力的政府、私人部门和强有力的非营利组织。

　　二是社会资本进入在提高效率的同时，可能带来社会不平等。诚然，为了提高效率，对基本公共服务体系进行必要的改革是无可厚非的。但是，经过一个时期的实践，也要看到它的负面影响，如在欧元区的一些国家，财富不断向少数人手中集中，“有工作的穷人”不断增加，贫富差距不断扩大。

　　三是政府承诺过多，背负的责任太重。与发达国家相比，我国在建设基本公共服务体系过程中面临突出问题，主要是人口问题与规模问题。随着时间的推移，要特别关注国家履行基本公共服务承诺的能力，也要妥善安排社会领域的财政支出，在这个问题上，我国更需要在基本公共服务和社会福利领域进行创新。

　　四是法律和政策风险。当前，我国的特许经营或者PPP项目尚处在探索阶段，很多配套政策还不完善，诸如，特许经营或者PPP模式企业或社会组织的准入门槛尚不明确，第三方评估体系也没有建立起来。要进一步制定政策，明确特许经营或者PPP模式的资质，细化其选聘标准，加强全程监管，加大违法的惩罚力度，提高违法成本，完善考核机制，引入第三方评估。

　　在特许经营管理中体现“放管结合”

　　毫无疑问，特许经营或者PPP项目对于稳定经济增长、促进结构转型具有重大的现实意义，关键是应当如何加大政策的扶持力度。

　　一是放宽公共服务体系的准入限制。对有关地方性法规、政策以及各职能部门设定的行政许可和审查制度进行清理，凡是国家没有明文禁止和限制的公共服务领域，都对社会开放，凡是对社会举办和参与公共服务事业带有歧视性的做法及不合法的规定，都要取消。制定公共服务指导目录，按照鼓励类、限制类和禁止类，分类指导公共服务发展。

　　二是严格招投标制度，创造条件建立和完善有充分竞争机制的市场竞争，避免投标过程走过场和项目外包中存在长官意志。要逐步建立起发包方和承接方之间的契约关系，政府和企业、社会组织都要在平等基础上遵守规则及约定，任何一方不得随意变更合同。

　　三是要加大相关政策的执行力度。以养老服务为例，企业和社会组织进入，用地、用电等优惠政策要落实到位，坚决打破利益分割，避免出现因部门利益造成政策不能贯彻实施的现象。

　　四是特许经营或者PPP项目，会涉及很多政策层面的东西，需要相关部门协调行动，联合解决，建立部门之间的综合决策机制。面对当前的“银发浪潮”，政府要支持国有和民营公共服务机构同步发展，国有公共服务机构要再发展，民营公共服务机构要得到激励，鼓励民营公共服务机构多发展一些，以 “两条腿走路”来解决巨大的供需矛盾。

　　五是国有公共服务机构要建立相关评估标准，以独立的第三方评估决定哪些资本可以进入，哪些资本不能进入，避免造成该进的不能进，不该进的却进了国有公共服务机构，浪费国有资源，造成社会的不平等。

　　六是完善绩效评估体制机制。从全球范围看，很多国家的公共服务正在进入一个测量公众满意度的时代。一些类似“居民第一”、“共识测度”等计量工具被开发并应用到具体的公共服务组织运行过程中。所有这些，都要求基本公共服务组织提高自身的绩效管理水平。与此同时，政府和有关部门一道建立居民满意的标准以及对测量结果进行分析的手段也显得日益重要。

　　七是制定公共服务专项发展规划、服务标准，完善相关措施，加强对基本公共服务项目、质量、供给情况的监督。鼓励社会组织和公众对基本公共服务项目、质量、供给进行监督。当前各级政府推进基本公共服务供给体制改革和创新，既可以购买，也可以实行项目拨款，要采取多种形式，通过实践比较，总结经验。在缺乏招投标环境情况下，也可以直接委托或采取其他方式，关键是要公开、透明。对于社会组织和企业自身的管理，政府不应当直接干预，可以采取评估监督等方式来实行间接管理。应当制定严格的政策法规，规定社会组织和企业购买政府公共服务的财务透明化，加强社会监督，尤其是使用国家财政资金的项目更要严格，总的方向是加强行业自律。

　　八是大力培育社会企业家，就是指创新社会发展方式，开拓新的社会服务形式，解决面临的严峻社会问题，发现新的社会需求，构筑新的社会组织的人。

　　九是不断提高政府监管能力。特许经营或者PPP项目既然是政府授权的，行政机关必然有责任对服务业企业和社会组织进行监督和管理。在特许经营或者PPP项目中，一定要明确政府和外包企业与社会组织的界限，明确约定公共服务的范围，避免企业或社会组织越权。（作者系国家行政学院决策咨询部副主任、教授）

编辑：周文

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