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以权力清单制度推进地方政府有效治理

高卫星

//m.auribault.com 2015-04-08 来源：河南日报

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　　近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》（以下简称《意见》），明确了推行权力清单制度的基本要求、主要任务和组织实施，指出要围绕“清权、减权、制权、晒权”等主要环节，把与企业生产经营活动及群众生活密切相关的行政职权放在优先位置，着力解决群众反映突出的实际问题，并对省级政府、市县级政府权力清单公布的时间提出明确要求。

　　《意见》的印发和实施，是贯彻党的十八届三中全会《决定》“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”，推动国家治理体系和治理能力现代化建设的重要举措，对于深化行政体制改革，建设法治政府、创新政府、廉洁政府具有重要意义。

　　简政放权、转变政府职能的新抓手

　　政府的理念和行为必须与行政环境相适应。随着行政环境的变化，政府的理念和行为应做出相应的调整。改革开放30多年来，我国经济快速发展，创造了举世公认的经济奇迹，但是一些问题也接踵而至，如环境污染、公共服务供给不均衡、权力寻租等。这要求政府改革转型，以政府领导方式转变推动经济发展方式转变，从全能政府向有限政府转变，从经济建设型政府向公共服务型政府转变。尤其是，随着我国经济进入新常态，呈现出速度变化、结构优化、动力转换的特征，政府要适应和引领新常态必须简政放权，重塑政府职能体系。

　　经济快速发展推动社会转型和社会变迁加速。当前，我国社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，人民的生活水平和教育水平大幅度提高，权利意识、参与意识、法治意识显著增强。为了适应社会自治意识和自主能力提高的新形势，政府要进一步转变职能，创新公共事务治理方式，拓展社会参与的空间，切实改变“统得过多”、“管得过死”的不正常局面。

　　事实上，在改革开放伊始，邓小平就指出：“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事，这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，本来可以很好办，但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来，就很难办，谁也没有这样的神通，能够办这么繁重而生疏的事情。”但是，由于种种原因，简政放权不彻底、政府职能不到位的问题仍困扰着改革进程。权力清单制度要求，对没有法定依据的行政职权，应及时取消，确有必要保留的，按程序办理；可下放给下级政府和部门的职权事项，应及时下放并做好承接工作；对虽有法定依据但不符合全面深化改革要求和经济社会发展需要的，法定依据相互冲突矛盾的，调整对象消失、多年不发生管理行为的行政职权，应及时提出取消或调整的建议。因此，权力清单制度是简政放权、转变政府职能的新抓手，是顺应经济社会发展需要的新型政府治理方式。

　　要求厘清政府与市场、社会的边界

　　权力清单制度要求政府遵循“法无授权不可为”的原则，主动“瘦身”，做好“减法”，切实做到“清单之外无权力”，还权于市场、社会；市场、社会要遵循“法无禁止皆自由”的原则，积极介入公共事务治理过程，积极承接政府卸载、释放和转移的职能，密切配合政府的施政行为，实现政府与市场、社会的无缝对接和协同治理公共事务的目标。政府、市场、社会合作共治的前提是厘清三者的边界，分别弄清楚三者能干什么、不能干什么、怎么干等问题。

　　政府要按照“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的职能定位，将那些不该管、管不好、管不了的事项交给市场、社会办理。凡公民、法人或者其他组织能够自主决定、市场竞争机制能够有效调节、行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出，取消和调整不符合法定设立条件、不适应经济社会发展需要、不利于惠民便民的管理事项。在更好发挥政府作用的同时，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，重视社会在中观和微观、执行与技术性的事务治理中的作用。

　　政府与市场、社会的边界厘定不是一劳永逸的。随着市场发育状况、社会心理承受程度、政府监管能力等因素的变化，要及时调整政府与市场、社会的边界。根据政府、市场、社会的边界调整情况，适时完善权力清单制度，建立权力清单的动态调整和长效管理机制。在政府与市场、社会的边界厘定问题上也不可“一刀切”。各地要紧密结合本地实际，勇于探索、勇于实践，探寻政府、市场、社会合作共治的最佳途径，因地制宜地推行权力清单制度。

　　本质是建立责任清单束缚权力“任性”

　　“有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究”是责任政府建设的一个基本观点，是全心全意为人民服务的党的宗旨的内在要求。法国管理思想家法约尔指出，凡权力行使的地方，就有责任，责任是权力的当然结果和伴生物。这实际上也强调了权责一致、权责相符的重要性。

　　在我国经济社会转型期，“权力大责任小”、“要权力不要责任”现象仍然存在；因部门职责交叉而引发的扯皮推诿、争功诿过现象时有发生；因各级政府职责同构而导致的权责不对等、权责倒挂现象仍未根除。权力清单制度将对上述顽疾动“大手术”。权力清单的另一面就是责任清单。《意见》明确指出，在建立权力清单的同时，要按照权责一致的原则，逐一厘清与行政职权相对应的责任事项，建立责任清单，明确责任主体，健全问责机制；已经建立权力清单的，要加快建立责任清单；尚未建立权力清单的，要把建立责任清单作为一项重要改革内容，与权力清单一并推进。

　　权力清单制度在政府系统内部细化了责任，切实解决了不同部门、不同层级之间的责任划分问题。在明责的基础上，权力清单制度拓展了问责的主体。西谚有云：“阳光是最好的防腐剂。”这句话指出了政务公开、透明在公共生活中的重要性。权力清单制度要求政府将每项职权的名称、编码、类型、依据、行使主体、流程图和监督方式等及时在政府网站等载体公布。这无疑方便了公众、媒体、社会组织等社会主体开展监督工作，有利于增强权力清单制度的严肃性和权威性。总之，权力清单制度通过明责和拓展问责主体，增强了政府的责任意识，以制度的理性束缚了权力的“任性”，减少了不作为、乱作为或以权谋私等乱象。

　　地方各级政府要统筹推进落实

　　权力清单制度是一项合国情、得民心的重要政策举措。但是，好的政策如果离开了强有力的执行行为，政策不过是纸上谈兵而已。正是从这个意义上，古人指出：“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”组织实施是增强政策执行力的关键环节，因而也是推行权力清单制度的保障。

　　地方各级党委要从贯彻落实“四个全面”战略布局的高度上深刻认识推行权力清单制度的重要意义，把这项工作列入重要议事日程，研究重大问题，把握改革方向，支持政府做好推行权力清单制度工作。要加强舆论引导，做好干部群众的思想政治工作，破除官本位思想，妥善协调利益关系，形成全社会理解、支持权力清单制度的良好氛围，最大限度地凝聚改革共识。要统筹推进权力清单制度，防止权力清单制度“单兵推进”，形成改革合力，不断把改革引向深入。要根据权力清单制度的需要，及时推动法律法规立改废，确保权力清单制度推行于法有据，不断推进权力清单制度法治化、程序化。

　　地方各级政府要按照《意见》部署的路线图和时间表扎实开展工作，不折不扣地把权力清单制度落到实处。上级政府要做好表率，认真制定推行权力清单制度的工作方案，明确工作步骤，细化政策措施，切实做到“上行下效”。同时，上级政府要做好监督检查工作，及时发现和纠正执行偏差。对于在推行权力清单制度过程中发生的象征性执行、附加式执行、机械式执行、选择性执行等行为，要依纪依法追究责任。⑥6（作者系郑州大学公共管理学院教授）

编辑：周文

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