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党依法执政须处理好三个关系

张立伟

//m.auribault.com 2015-01-13 来源：辽宁日报

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　　党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对坚持党依法执政进行了全面阐释，指出依法执政既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。这是对依法执政基本内涵的科学概括和精确凝练。这意味着党依法执政实际上包含了三个层面的内容：党要领导和推进依法治国；党要按照宪法法律治国理政；党要依据党内法规管党治党。这三个层面的相互关系，可以这样表述：第一个层面党要领导和推进依法治国是一个基本前提，为后两者提供条件，而依据党内法规管党治党，则为党依法治国理政提供支撑。这三个层面的核心是党按照宪法法律治国理政。在此基础上，坚持党依法执政还需要处理好以下三个关系。

　　党的领导与执政的关系

　　从广义上说，党的领导也可以包括党的执政。因为“领导”本身是一个具有很宽泛意义的概念。但是，这两个概念仍然存在很大不同。从一般意义上讲，“领导”是一个政治概念，领导意味着党在国家政权和整个社会中居于核心地位，可以通过政治动员等方式，在全社会贯彻并实施党的路线、方针和政策。 “执政”则是一个法律概念，执政意味着党依法通过国家机构，以法律的手段管理国家生活。另外，从作用层面和特点来说，领导侧重思想、政策、路线与行为层面，主要靠凝聚力、吸引力、影响力和号召力，且具有较多的灵活性和变化性。而执政除了靠影响力之外，还要靠掌握国家权力，它侧重体制与制度层面，多呈规范性、稳定性和程序性。

　　党的领导主体与党的执政主体存在不同。党的领导主体一般认为是党的组织，而非特定的党员。这是由党的性质和基本组织原则——民主集中制所决定的。党的领导活动是通过党组织的活动来实现和完成的。党的执政主体却不能理解为党组织自身，而是党的代表（们）。党的执政，就是党派出自己的代表执掌和控制国家权力机关、行使国家权力处理国家事务的活动和行为。党的代表（们）受党组织的委派通过法定程序进入国家政权机构后，在处理国家事务过程中遵循并贯彻党的大政方针。在这个过程中，党员领导干部既是国家权力的执掌者，也是党的方针政策的执行者，这二者在理论上是一致的。

　　党的领导与党的执政所采取的方式手段不同。尽管二者的根本目的都是贯彻落实党的路线、方针、政策，但党的领导方式是宽泛的，既可以间接地通过国家政权来进行，也可以通过对社会、民众的直接领导来进行。党对人民群众的直接领导，主要通过党的基层组织和党员的积极活动，通过示范带头实行引领作用，主要运用说服、宣传、引导、示范、组织行动等手段。而通过国家政权所进行的领导就是执政行为，执政活动只能按照法律规定的方式来进行。由此而引申出，直接领导的行为效力与执政的行为效力是不同的。执政行为的效力，以法律为依据，有国家强制力作为支持，对全社会成员产生法定约束力，全社会成员有服从的法律义务。因此，这种行为是最为有效的，是将党的路线、方针、政策转化为社会行动最有效最可靠的手段。而直接领导行为则不具备这样的强制力，更多地需要吸引、说服人民群众自愿地将党的路线、方针、政策转化为实际行动。

　　区分党的领导和党的执政的不同，其意义在于更清楚地明确党执政的内涵，以及党的执政活动与党组织自身活动的差别，避免错误地界定党的组织以及党员与普通群众之间的关系，使得党组织超越自己的权限，僭越到国家机关的权力范围，从而代行国家权力，导致党政不分。而且，中国共产党长期执政带来的一个现实问题就是党组织及其相关成员本身官僚化、行政化的倾向。 “一个政党组织一旦国家化、行政化，就会和普通社会成员形成管理与被管理、命令与服从的上下级隶属关系，会因不同利益群体对各种繁杂事物的理解和处置不同而经常性地同普通群众处于紧张甚至对立状态，因此也会失去其原有的作为政党组织和普通社会成员站在一起、争取共同利益而具有的生机勃勃的政治优势和社会活力”。特别是基层党组织及其相关成员的官僚化，是导致一个政党脱离群众、失去联系群众基础的关键所在。

　　党的组织机构与国家机关的关系

　　依法执政从表面上看，主要是解决中国共产党作为执政党在治国理政时所依据的准则问题，从主要依据政策、领导人讲话批示等转向主要依据法律。但是从实质上看，为了保证国家法律真正成为执政党治国理政的依据，就必须理顺党和国家政权机关的关系。按照法治的基本原则要求，国家权力必须要有来自于宪法法律的授权，由特定的国家机关为主体来行使。党的组织机构不能直接行使未经宪法法律授权的权力，更不能超越宪法法律的规定直接处理党外的具体政务、事务。这并不意味着削弱、淡化党的领导和执政。相反，通过路线指引、思想引导、领导立法、干部提名、监督执法、带头守法等方式，党的组织机构充分发挥领导核心作用，恰恰能够体现党的依法领导和依法执政，加强了党的领导和执政地位。

　　因此，坚持党依法执政，要按照党总揽全局、协调各方的原则，改革和完善党的领导方式。按照人民代表大会制度和宪法、法律的规定，科学规范党的组织机构和国家政权机关的关系。正确处理党和国家政权的关系，关键是完善人民代表大会制度，支持人民代表大会及其常委会依法履行职能。党委既要支持人大、政府和审判机关、检察机关依照法律和章程独立负责、协调一致地开展工作，及时研究并统筹解决其工作中遇到的重大问题，又要通过其中的党组织和党员干部贯彻党的路线、方针、政策，贯彻党的重大决策和工作部署。

　　党的政策规章与国家法律的关系

　　党的政策规章与国家法律的关系，可以在两个层面上来理解。一是在一般意义上，党的政策是党在领导和处理国家事务过程中所形成的政策性文件。这些党的政策涉及到国家事务，体现着最广大人民的根本利益，需要转化为国家法律来付诸实施。这些党的政策是国家法律的先导和指引，是立法的依据和执法司法的重要指导。因此，党的政策和国家法律从本质上是一致的。在依法执政条件下，应该做到将党的政策与国家法律统一正确实施，防止和消除二者的矛盾冲突。二是党在处理党的内部事务中所形成的政策和规范性文件，特别是后者，又称作党内规章。重要的党内规章被称作党内法规。处理好党内规章特别是党内法规与国家法律的关系，对于坚持党依法执政而言，同样意义重大。

　　党内法规与国家法律的关系，是改革开放以来，随着依法治国方略的贯彻落实和党内制度体系日益完善逐渐凸显的重要命题。二者之间的关系不是相互割裂的，而是相互衔接、协调一致的。 30多年间，不仅中央及各地方立法机构活动频繁、各级立法数量激增，现代法律制度深入到社会生活的方方面面，而且党内法规体系也获得了初步建构，从《中国共产党章程》的修改到各种条例、规定、办法纷纷出台，制度治党已成为执政党的共识。就目前的制度现状而言，党内法规与国家法律一起共同建构起了我国基本的政治制度。党内法规建构起了党内组织运行体制，国家法律则建构起了政权组织运行体制。党内法规与国家法律的互动关系，是作为执政党的中国共产党与国家政权、国家法律之间关系的反映。

　　从历史的角度来看，党内法规实际上出现于国家法律之前，即在国家法律的正式规则产生之前，党内法规就已经存在。特别是党章作为党内法规体系的核心，早在中国共产党成立之初就已经被制定出来了。在新中国成立初期国家法律的制定过程中，尽管当时党内法规仍显粗疏，但是毫无疑问，它们必定会对前者产生重大影响。改革开放以后，随着国家法律体系的日臻完善，二者之间的关系呈现出多维度的相互影响和作用。党内法规与国家法律之间的积极互动关系体现在二者之间通过相互影响和作用能够促进相互发展，推动制度的进步。由于各方面因素影响，党内法规与国家法律之间也可能会出现一定程度上的紧张关系。因此，在党的建设过程中，要着力加强制度的系统性，加强整体规划和统筹协调，既重视党内法规制度的建立健全，又注意与国家法律法规的协调配合，使各项法规制度彼此衔接，环环相扣，真正发挥法规制度的整体合力。十八届四中全会通过的《决定》提出，中国特色社会主义法治体系包括形成完善的党内法规体系。将党内法规体系纳入法治体系，就意味着党内法规与国家法律要相互衔接，相互协调，形成有机整体，发挥制度合力，以实现在党的领导下完成现代民族国家构建和人民权利得到保障与发展的目标。（作者单位：中央党校政法部）

编辑：周文