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打响简政放权的“当头炮”
//m.auribault.com2014-01-13来源:文汇报
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  胡伟

  2014年打响简政放权的“当头炮”,就是中央政府具有改革自觉性和主动性的鲜活例证,使简政放权成为持续的改革行动

  日前国务院总理李克强主持召开国务院常务会议,要求2014年继续把简政放权作为“当头炮”,努力打造透明政府。会议推出深化行政审批制度改革的三项措施:一是公开国务院各部门全部行政审批事项清单,这意味着向审批事项的“负面清单”管理方向迈进;二是对各类非行政许可审批事项原则上予以取消,确需保留的要通过法定程序调整为行政许可,同时改变管理方式,加强事中和事后监管;三是在去年行政审批改革的基础上,再取消和下放涉及水路运输许可、电信业务经营许可证备案核准、网校审批等70项审批事项。这些举措,拉开了十八届三中全会后政府新一轮改革的帷幕。

  政府的自觉性和主动性是全面深化改革的关键

  全面深化改革,经济体制改革是重点,但经济改革的深化绕不开政府。当前政府改革已经到了政府“割自己肉”的关头。只有从政府改革突破,真正转变政府职能,提升政府治理水平,才能推进国家治理体系和治理能力现代化。在我国,国家治理现代化首先需要政府治理现代化,改革是其必由之路。

  一些人按照某种思维定势,把我国改革的希望过于寄托在外在的压力或危机事件的促发,总是认为执政者不会主动改革,只能以压促改。这种观点似是而非,至少是只知其一不知其二。国际经验表明,大多数改革,无论是经济上的还是政治上的,恰恰是由执政精英主动发起。耶鲁大学教授胡安·林兹通过大量的研究证明,世界各地改革的主导者都是政治精英,特别是执政精英。中国改革开放的启动,也是以邓小平为代表的一代中央领导人主动倡导的。

  改革的动力到底是内在还是外在,这是一个颇有争论的问题。马克思主义认为,内因是变化的根据,外因是变化的条件,内因起决定性作用。中国的改革开放就是一个很好的证明。改革开放就是中国共产党人的主动抉择,并不是外力压出来的。整个改革开放的历程,大致可分为三个阶段。第一个阶段是十一届三中全会至上世纪90年代,是以主动改革启动对外开放。到90年代后半期,改革明显动力不足,进入世纪之交特别是我国加入WTO后,便开始了第二个阶段,试图以对外开放倒逼对内改革,但效果远没有预期的好,很多深层次的体制机制问题并没有在进一步开放的压力下得以解决。十八届三中全会标志着我国进入到一个新的阶段,即形成改革和开放的互动,并把全面深化改革作为第一动力。一方面通过建立自贸区进一步扩大开放,另一方面更为重要的是政府要以更大的自觉性和主动性来推进改革,“割自己的肉”。

  如果说十一届三中全会是我国政治家主动开启改革的标志,那么,十八届三中全会则是我国政治家主动深化改革的标志。纵观历史和现实,改革需要政治家具备担当和智慧,富有使命和愿景。政府是否具有改革的自觉性和主动性,决定着全面深化改革的成败。

  市场化改革取决于政府在多大程度上简政放权

  2014年打响简政放权的“当头炮”,就是中央政府具有改革自觉性和主动性的鲜活例证,使简政放权成为持续的改革行动。

  全面深化改革,关键是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用。因此,进一步推进市场化,是全面深化改革的主旨和要义。然而,市场化改革的关键不在于市场本身,而在于政府改革。这里的因果关系是,谁使市场在资源配置中起决定性作用?答案只能是政府。靠市场化力量来割政府的肉,该割的都割掉了,剩下的都是割不动啃不动的硬骨头,需要政府自己主动来改革。政府要有壮士断腕的决心和气魄简政放权,才能进一步推动市场化改革。政府不简政放权,市场在资源配置中就无法起决定性作用。我国目前政府体制面临的主要问题,依然是管了太多管不了、管不好、不该管的事情,这是邓小平在改革开放之初就尖锐提出的问题,但迄今还是没有得到有效的解决。只有政府大力减少和纠正用行政手段包揽、直接介入或干预经济活动的做法,市场才能在资源配置中起决定性作用。可以说,政府简政放权的程度有多大,市场在资源配置中所起的决定性作用就有多大,全面深化改革的成功率就有多大。

  当然,面对新情况新问题,政府改革也不完全等于简政放权。有些权力要放掉,但有些职能还要加强。当前政府改革主要方向是简政放权,从而让市场在资源配置中起决定性作用。这并不等于要一味弱化政府,实际上在现代市场经济都离不开一个有效的政府。市场化改革意味着政府既是有限的,也是有为的。政府在三个方面应加强作为:一是加强规则和标准的制定;二是加强市场监管;三是加强公共物品的提供。此次国务院常务会议在力推简政放权的同时,也注意加大市场监管的力度,明确要求政府改变管理方式,加强事中事后监管,切实做到“放”、“管”结合。可见,现在政府改革的关键就是要进行合理的职能定位,把该管的管好,把不该管的坚决放掉。

  政府改革的诀窍是遵循规律和国际通行规则

  那么,政府究竟应当管什么不管什么?这就需要厘清政府与市场的功能互补和替代的边界,政府主要是在市场失灵的领域发挥作用,而不是在与市场功能重叠的地方发挥作用,凡是市场能有效发挥作用的地方政府就不要管。这早已经被国际学术界所证明,是颠扑不破的基本原理和一般规律。

  十八届三中全会指出“市场决定资源配置是市场经济的一般规律,健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律”,这是一个非常重要的论断。全面深化改革,包括政府自身的改革,重在遵循一般规律,借鉴国际经验。那些已经被国际经验反复证明的带有规律性的东西,我们没有必要再重新摸索一遍;对于市场经济中通行的国际规则,也可以更多一些“拿来主义”。诸如“负面清单”的管理方式,作为简政放权的杀手锏,并不是我们自己的发明,而是借鉴了国际通行做法。进一步说,为什么要简政放权和推进行政审批制度的改革?这也是国际上政府改革的潮流。近30年来世界范围政府改革的大趋势,就是市场化和简政放权,这也是上世纪80年代以来“新公共管理运动”(NPM)的核心内容。这场席卷全球的运动,关键词就是“4D”——Decentralization(分权)、Devolution(放权)、Downsizing(精简)、Deregulation(去管制)。行政审批制度改革,按照国际话语就是“去管制”,这成为新公共管理运动的亮点之一,“负面清单”也是这场运动的产物。

  更进一步说,中国改革开放之所以取得成功,根本就在于尊重市场经济规律,这并不是中国的独特故事,而是一种国际趋势和潮流。在邓小平开启中国市场化取向改革的同时,英国首相撒切尔夫人、美国总统里根也启动了市场化、民营化的改革。我国当时的改革是独立开始的,但中国的改革融入了国际发展的潮流,这是中国改革开放得以成功的一个重要因素。

  总之,推进政府改革,捷径就是借鉴国际先进经验,按照一般规律办事,使我国的政府管理最大程度与国际上通行的做法接轨。我国全面深化改革要成功,今年简政放权的“当头炮”要打响,诀窍依然是遵循一般规律,借鉴国际经验,这是不二法则。

  (作者为上海交通大学国际与公共事务学院院长、教授)

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