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城郊农村城镇化的有益探索

——关于天津市华明镇以土地制度改革开拓城镇化新路的调查

洪银兴 //m.auribault.com 2014-01-13 来源：人民日报

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　　中央城镇化工作会议为我们探索新型城镇化道路、实现城乡发展一体化指明了方向。根据我国实际，推进新型城镇化，应着力增强农村城镇的城市功能，具体包括：一是吸引大中城市转移的产业和人口，推进城镇现代化；二是吸引周边农民进入城镇，实现人的城镇化；三是集聚发展要素，带动农业现代化。在这个过程中会遇到两大阻力：一是土地资源稀缺，二是资金供给不足。天津市近郊东丽区华明镇大胆探索，通过宅基地换城镇住房的方式盘活土地存量，成功化解了阻力，为大城市周边农村推进新型城镇化探索了一条新路。

　　统筹城乡解决土地和资金问题

　　华明镇总面积150.6平方公里，原有12个村、1.3万户、4.5万人。2006年4月开始宅基地换城镇住房试验，具体办法是：在国家政策框架内，坚持承包责任制不变、可耕种土地不减、农民自愿的原则，高水平规划、设计和建设有特色、适于产业聚集和生态宜居的新型城镇。农民以其宅基地，按照规定的标准置换小城镇中一套住宅，迁入城镇居住。2007年底建成农民安置住宅和配套公建180万平方米，12个村的农民迁入新居。

　　华明镇在政府不投入、农民不花钱的情况下推进城镇化，归根到底得益于农村土地制度改革的红利。华明镇城镇规划中农民住宅占地3476亩，建设资金需37亿元。解决这部分费用的机制在于土地的集中和流转。农民换取城镇住房的宅基地由集体经济组织统一整理复耕，整理出来的土地面积大于原有耕地面积。在实现耕地占补平衡的基础上，多出来的土地除了用于规划建设农民居住区，经过上级土地管理部门批准，通过招、拍、挂等方式出让，将土地出让收入用于农民住宅和配套设施建设、农民搬迁补贴、农民社会保障支出，实现了城镇化建设的资金平衡。

　　城镇化与农业现代化、工业化联动

　　城镇化不是简单地划出一块地、盖上几座楼或农民“上了楼”就完事了，只有同时解决好农民在城镇的稳定就业和收入问题，才能持续推进。因此，推进城镇化必须有产业支撑。华明镇在宅基地换城镇住房过程中实行社区、工业区和农业示范区三区联动发展，也就是城镇化与工业化、农业现代化三化联动，不仅为城镇现代化提供经济基础，还为进城农民提供就业岗位和收入来源。

　　就农业现代化来说，华明镇原来12个村共有宅基地12071亩，因居住分散，土地利用率很低，难以实现农业集约化、现代化经营。实行宅基地换城镇住房后，通过土地复垦和集中整合，耕地面积不仅没有减少，还增加了304.5亩，用于发展附加值高的现代设施农业等。

　　就工业化来说，华明镇利用宅基地换房节约出来的土地指标和复垦的土地，除了建设农民居住社区、农业产业园区，还规划建设了10平方公里的示范工业园区，吸引大学和科研院所入驻，转化科技成果，发展现代产业。目前已引进1400多家企业，安置就业8500人。

　　积极推进农民城镇化

　　农民愿不愿意以宅基地换房，关键在于城镇化能不能让农民得到看得见的长期利益。城镇住房解决了其安居问题，三化联动解决了其乐业问题，进一步需要解决的是其享受公共服务、社会保障等市民待遇问题。

　　过去推进城镇化，往往通过征地等方式获取产业发展和基础设施建设空间。农村土地城镇化了，人却留在了农村，没有实现人口城镇化。如果宅基地换房仍然重复这样的老路，就失去了意义。因此，华明镇在推进土地城镇化的同时，积极推进人的城镇化。其改革措施可概括为“三改一化”，即农村户口改城镇户口、农村集体经济组织改股份制企业、村民委员会改居民委员会；消除二元体制，实现城乡发展一体化，尤其是实现医疗、养老、贫困救助等社会保障城乡一体化。

　　土地流转起来，才能产生土地资产效益。从华明镇的经验看，宅基地集体所有，便于统一规划，加快推进城镇化。这个过程不但没有损害农民利益，还使其得到稳定的长期收益。宅基地在流转后经过复垦和整合面积扩大，农村的建设用地依然归进城农民使用。通过宅基地流转推进城镇化、发展农村经济，不仅能使土地增值，还能使住宅资产增值。这说明，虽然城镇化需要费用，但不一定给政府和农民增加负担。推进制度创新特别是土地资产的有效经营和运作，不但可以解决城镇化的基本费用问题，还能产生更多效益。这正是城郊农村通过土地制度改革开辟城镇化新路所产生的红利。

　　（作者为南京大学党委书记）

编辑：尹盼秋